資源型地區(qū)金融風險管理現(xiàn)狀及建議
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資源型地區(qū)是指以礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工利用為主導產(chǎn)業(yè)的省份和地區(qū)。山西省是我國最重要的煤炭資源型地區(qū)之一，為新中國經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了重要的能源保障。但由于長期以來嚴重依靠煤炭產(chǎn)業(yè)的粗放發(fā)展方式，導致生態(tài)環(huán)境不斷惡化、產(chǎn)業(yè)結構單一、資源利用效率低下、礦難頻發(fā)等一系列問題，地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力嚴重不足。為了建立促進山西經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的長效機制，2010年9月，國務院批準了《山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗總體方案》，鼓勵山西省先行先試，積極實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和民生改善四大戰(zhàn)略，為其他資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展積累經(jīng)驗。2013年12月，國家出臺了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，按照成長型、成熟型、衰退型和再生型的分類，對全國262個資源型城市進行了界定。山西省9個地級市被列為成熟型資源城市，1個地市被列為成長型資源城市。鑒于煤炭產(chǎn)業(yè)一直是拉動全省經(jīng)濟增長的主要動力，煤炭產(chǎn)業(yè)對山西省經(jīng)濟增長的貢獻率將近60%，為加大對資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的金融支持，政府要求金融機構在積極防范金融風險的前提下，創(chuàng)新合作方式，加快構建與資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應的金融服務體系。2006年，山西省政府制定了《金融穩(wěn)定工作協(xié)調(diào)制度》，為地方政府管理金融風險提供了制度保障。同時在中國人民銀行太原中心支行成立金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)小組辦公室，負責有關日常信息交流和溝通。此后，山西省政府出于推動區(qū)域經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮，不斷提高在經(jīng)濟金融資源配置過程中的主導權和話語權，不斷充實和完善山西省金融辦對地方金融業(yè)發(fā)展的實施指導和管理職能。截至2013年末，全省11個地級市均成立了金融辦，個別發(fā)達縣市也設立了相應的管理機構。在地方政府看來，賦予地方金融辦一定的管理職能，自上而下建立起更為完善的金融監(jiān)管體系，是加強區(qū)域金融風險管理的現(xiàn)實需要。2014年，山西省政府針對頻發(fā)的煤炭企業(yè)信貸違約風險事件，進一步加強省金融辦維護金融穩(wěn)定和管理金融風險的職能，增設了金融穩(wěn)定處，進一步完善和健全金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制，會同“一行三會”做好金融風險防范和處置工作，確保不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風險的底線。在近期聯(lián)盛事件處置過程中，省金融辦發(fā)揮了積極作用，已經(jīng)成為山西省政府金融風險管理的“代言人”。2014年，人民銀行太原中心支行在與山西省相關部門共同合作的基礎上開發(fā)的“山西省金融風險監(jiān)測系統(tǒng)”正式上線運行。全省銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)金融機構以及522家小額貸款公司、223家融資性擔保機構、187家典當行全部納入風險監(jiān)測系統(tǒng)，金融風險管理體系進一步完善。針對近期煤炭企業(yè)貸款違約事件對金融體系的重大影響，人民銀行進一步加強和完善了重點行業(yè)以及關聯(lián)金融風險監(jiān)測制度，重點密切關注區(qū)域?qū)嶓w經(jīng)濟特別是煤炭產(chǎn)業(yè)、特別是重點煤炭企業(yè)經(jīng)營運行情況及其關聯(lián)的金融風險，以山西省重點行業(yè)關聯(lián)金融風險監(jiān)測系統(tǒng)為依托，掌握風險狀況，及時反饋和提示風險，并及時報告地方政府和有關部門。
二、資源型地區(qū)金融風險管理存在的問題
（一）“剛性維穩(wěn)”的金融風險管理理念
具體表現(xiàn)為金融產(chǎn)品的“剛性兌付”。“剛性兌付”是指當理財資金出現(xiàn)風險、產(chǎn)品可能違約或達不到預期收益時，金融機構為維護自身聲譽，通過尋求第三方機構接盤、用自有資金先行墊款、給予投資者價值補償?shù)确绞奖ＷC理財產(chǎn)品本金和收益的兌付。2014年，山西省民營煤炭企業(yè)振富能源集團發(fā)生信托貸款違約，中誠信托發(fā)行的規(guī)模高達30億元的礦產(chǎn)信托在經(jīng)歷一波三折之后勉強實現(xiàn)剛性兌付。在市場經(jīng)濟條件下，違約事件發(fā)生自然不可避免，投資者應當承擔風險責任，但各級政府和金融機構出于維護穩(wěn)定的考慮，多次為投資者兜底，使得信用風險在定價中的作用無法釋放，市場規(guī)律約束進一步弱化，道德風險上升，維護金融穩(wěn)定成本進一步加大。
（二）多頭管理，職能交叉
目前地方政府履行金融管理的部門從名義上以金融辦為主，但由于部門利益的存在，實際工作過程中普遍存在“多龍治水”的問題。從山西省的情況來看，政府相關部門依據(jù)各自職責，分別承擔一定的金融管理職能：省金融辦負責指導民營銀行和非銀行金融機構的設立和發(fā)展職責，依法負責小額貸款公司、融資性擔保公司的設立和審批；省級農(nóng)村信用聯(lián)社根據(jù)省政府授權，承擔對全省各級農(nóng)村信用社的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務職能；省委組織部對地方性金融機構的高管享有人事任免權。在這種權利劃分格局下，部門之間相互推諉、相互拆臺的現(xiàn)象時有發(fā)生，不利于地方政府對地方法人金融機構的經(jīng)營發(fā)展情況進行整體掌控和科學決策，大大降低了地方金融管理效率。
（三）地方政府金融管理過程中融資命令超過協(xié)調(diào)服務
成立地方金融管理部門的本意在于對地方金融業(yè)的發(fā)展進行總體規(guī)劃和指導，為銀政企溝通協(xié)調(diào)搭建平臺，有效解決經(jīng)濟金融主體之間信息不對稱的問題。然而隨著近些年來國民經(jīng)濟的高速增長，部分資源型地區(qū)政府配置金融資源的現(xiàn)象愈加突出。如通過金融辦的名義向金融機構和監(jiān)管部門安排工作，更有甚者直接通過發(fā)改委、經(jīng)信委等部門對資源產(chǎn)業(yè)和資源企業(yè)的融資安排進行協(xié)調(diào)。地方政府更加關注信貸投放力度，相對金融機構提出的防范金融風險和改善金融生態(tài)環(huán)境的訴求重視不夠。年末由地方組織部門牽頭，對金融機構以及監(jiān)管部門的工作業(yè)績進行考核，也主要是根據(jù)金融支持地方經(jīng)濟發(fā)展情況，對相關單位進行財政獎勵，以調(diào)動其進一步加大融資支持的積極性。
（四）缺乏有效的金融風險處置機制
金融風險處置涉及地方政府、發(fā)改委、財政部門、“一行三會”等金融監(jiān)管部門等，各部門的處置責任有待進一步明確，效率也有待提高，協(xié)調(diào)有待加強。從我國目前的體制來看，當規(guī)模較大的國有商業(yè)銀行出現(xiàn)風險時，由中央政府對其進行注資或者為其不良資產(chǎn)埋單。當?shù)胤街行〗鹑跈C構出現(xiàn)問題時，則可能需要由地方政府出面承擔其風險處置成本。在資源價格一路走低的形勢下，資源型地區(qū)的地方財政本就捉襟見肘，在處置突發(fā)性金融風險方面可能力不從心。《存款保險條例》自2015年5月1日起正式施行，已經(jīng)覆蓋全部存款類金融機構，但存款保險機制如何介入金融風險處置尚未明確。
三、對策建議
（一）完善資源產(chǎn)業(yè)金融風險監(jiān)測預警機制
金融辦、人民銀行要和相關行業(yè)主管部門密切配合，加強對資源相關行業(yè)有關問題的調(diào)查研究及監(jiān)測分析，深入了解掌握煤炭經(jīng)濟運行對銀行業(yè)經(jīng)營的影響程度，及時風險預警提示。一是加強對資源產(chǎn)業(yè)的監(jiān)測，構建區(qū)域性資源產(chǎn)業(yè)監(jiān)測體系，重點加強對資源價格、企業(yè)資金及資產(chǎn)負債率的監(jiān)測。二是建立風險預警機制。加強與有關部門的協(xié)調(diào)，建立資源行業(yè)預警指標評估體系。對資源企業(yè)經(jīng)營及銀行信貸情況進行摸底排查，防范產(chǎn)業(yè)風險及其延伸的金融風險。三是加強社會信用體系建設，依托現(xiàn)有的征信系統(tǒng)，將煤炭信托信息、民間融資信息納入征信體系，防止出現(xiàn)因信息不對稱導致的信用風險、道德風險。
（二）完善宏觀審慎監(jiān)管制度建設
人民銀行等相關部門應在客觀準確判斷宏觀形勢的基礎上創(chuàng)新貨幣政策工具，進行適時、靈活的逆風向調(diào)控，建立健全與新增貸款超常變化相聯(lián)系的動態(tài)撥備要求和額外資本要求，通過逆周期的資本緩沖，平滑信貸投放，引導貨幣信貸適度增長，實現(xiàn)總量調(diào)節(jié)和防范金融風險的有機結合，在維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的同時促進金融機構的穩(wěn)健運行。中國人民銀行和金融監(jiān)管部門地方分支機構要根據(jù)職責分工實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切關注宏觀經(jīng)濟形勢變化和銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)運行狀況，研究分析影響金融穩(wěn)定的風險因素，加強對系統(tǒng)性金融風險的分析和研判。
（三）明確定位地方政府的金融管理責任和權限
國家層面可以出臺相關法律法規(guī)，整合分散在多個政府職能部門的監(jiān)管職責，對地方金融管理機構的職責予以明確，對地方金融實行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮地方金融創(chuàng)新的積極性。按照“一行三會”垂直管理與地方政府橫向管理相結合的要求，建立定期聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決資源型地區(qū)金融發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。正確理解金融發(fā)展與防范風險的關系，在確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險和區(qū)域性金融風險的前提下，充分發(fā)揮金融支持地方經(jīng)濟發(fā)展的核心作用。對于“一行三會”的工作，地方政府要給予充分理解和支持，確保國家統(tǒng)一的金融宏觀調(diào)控政策政令暢通。引導并鼓勵地方金融機構與全國性金融機構相互競爭，共同發(fā)展，共同推動轄區(qū)經(jīng)濟金融平穩(wěn)運行。
（四）完善金融風險事后處置機制
應進一步明確地方政府在金融風險管理中的核心地位，由地方政府牽頭，各相關部門要密切配合，在金融辦和人民銀行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，加強貨幣政策工具、財政政策工具、監(jiān)管政策工具、宏觀經(jīng)濟政策工具之間的相互配合，形成金融風險處置和維護金融穩(wěn)定的政策合力。在處置過程中要堅持市場化原則。在堅持保障投資者利益的前提下，徹底摒棄長期以來“剛性維穩(wěn)”的理念，充分發(fā)揮市場機制“優(yōu)勝劣汰”的功能，打破“剛性兌付”，對于產(chǎn)生兌付危機的金融產(chǎn)品，妥善制定解決方案，必要時破產(chǎn)清算；對于發(fā)生關聯(lián)風險且無法挽救的金融機構，指定金融機構對其進行代管，確保其各項關鍵業(yè)務的平穩(wěn)過度，最大限度降低風險處置的公共成本。
作者：王翔 鄭曉龍 單位：中國人民銀行陽泉市中心支行