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連續(xù)十年來，每年的中央一號文件都事關“三農”問題，隨著中央對“三農”問題的高度重視，中央財政對“三農”的投入不斷增加，形成了財政支農資金穩(wěn)定增長的良性發(fā)展機制。為“三農”發(fā)展提供了必要的財政支撐，也取得了一定成效。但需要看到的是，由于我國在財政支農資金管理程序上，既存在財政部與中央涉農部門之間的橫向流動，又存在中央各涉農部門上下級之間的縱向流動，在我國總體上呈現(xiàn)財政支農資金投入規(guī)模遠小于“三農”發(fā)展需要，資金需求計劃、審批、撥付、監(jiān)管又缺乏法定程序和有效監(jiān)管的背景下，財政支農資金在錯綜復雜的縱橫雙向流動，極易出現(xiàn)資金支出分散，縱橫銜接不暢，投資交叉重復，投資項目缺乏論證，資金使用效率低下等問題。因此，在當前中央及省市地方政府支農投入不斷增加，政府部門在運用權力過程中又表現(xiàn)出強烈的“經濟人”訴求特征的現(xiàn)實環(huán)境下，通過管好、用好財政支農資金，完善財政支農投入結構，充分發(fā)揮財政支農的最大效益，成為亟待解決的現(xiàn)實問題。

一、財政支農資金低效及變相流失的成因

1．農村基礎設施投資地方配套資金不到位導致工程質量低劣

從財政支農資金的投入項目看，主要包括農業(yè)基建投資，農村科學事業(yè)，農業(yè)科技發(fā)展三大類。在資金管理模式上，采用中央統(tǒng)一財政支農政策，中央和各級地方政府分級承擔資金投入責任，涉農部門擔負項目管理，財政部門負責核撥資金，以中央和省級政府財政投入為主，以市、縣和鄉(xiāng)三級地方財政配套投入為輔的管理體制。這種機制從形式上看，雖然將中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府無一例外地納入了管理框架，能夠更廣泛地籌集支農資金，擴大支農效果。但在實踐上，由于財政支農資金項目幾乎無一例外地要求地方財政進行資金配套，而地方經濟發(fā)展的不平衡性和對地方政府考核上的唯“GDP”論，使得欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級財政較為困難，在中央和省級財政下達農業(yè)項目資金時，難以有效籌集規(guī)定比例的配套資金，從而直接影響了支農力度；財政狀況較好的地區(qū)，受制于農業(yè)的弱質性，財政投入的拉動效應較低，投資后難以快速顯現(xiàn)“政績”，地方政府領導從自身發(fā)展意愿出發(fā)，寧愿將富裕的財政資金投入到廣場、綠地和道路美化、亮化等形象工程，也不愿將資金投入到農業(yè)之中。因此，在地方財政配套資金到位難的約束下，僅靠有限的中央財政下?lián)苜Y金進行的道路、水渠、堤壩工程，只能采用低標準、偷工減料、施工草率等方式實施，致使出現(xiàn)大量半拉子低效支農工程項目。

2．缺乏論證的拍腦袋項目造成高投入低產出

改革開放后，我國在吸收借鑒世行先進貸款項目管理成功經驗基礎上，普遍性開展了項目投資可行性評價及調研評估工作，并建立起了項目管理經理責任制。但實施一段時間后，國際先進經驗很快就具有了中國特色，尤其是在財政支農項目管理領域更為典型，不少縣市基層政府為實現(xiàn)自身的“官本位”目標追求，為了盡快搞出政績，置當?shù)貙嶋H于不顧，違背農業(yè)生產經營基本規(guī)律，貪功冒進地大搞脫離實際的形象工程。在當?shù)刎斄乐夭蛔愕那闆r下，托關系走門子，甚至通過給上級計劃編制部門提成管理費和撥款后返還形式，不擇手段地開展跑“部”進“錢”運動，競相從中央和省級政府財政多渠道、多環(huán)節(jié)地爭取更多的支農業(yè)專項資金。上級部門“欽差大臣”般地走馬觀花考察，往往又形成走過場式地睜一眼、閉一眼的聽匯報看文件和走過場，致使行政命令式的支農資金計劃審批色彩濃重，“長官”意志完全凌駕于專家評審之上，多數(shù)支農項目的申批變成了相關部門領導的“拍腦袋”項目，支農資金的審批更大程度地取決于了縣市政府領導的公關能力。這種領導“拍腦袋”式決策背景下搞出來的形象工程，往往在項目建成后就束之高閣，勞民傷財。

3．惠民工程缺乏嚴格細致的操作規(guī)范形成嚴重渠道流失

負責分配和管理支農資金的涉農部門涉及發(fā)改委、農業(yè)部、水利部、科技部、林業(yè)局、扶貧辦和財政部等多個部門，各部門互不通氣并都建有自己的資金分配與管理規(guī)定，在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的資金管理制度的情況下，這種群龍治水式的職責不清、重復交叉嚴重多頭資金管理體制，導致支農資金管理層級多、路線長、速度慢，極易形成支農資金的逐級沉淀和漏損，渠道流失現(xiàn)象嚴重，增加了資金監(jiān)管的復雜程度。作為資金重要監(jiān)管機構的財政部門，面對如此復雜的分配機制，面對較高的監(jiān)管成本和技術壁壘，一般多采用按涉農部門規(guī)定的審批計劃撥款即算完成任務的原則行事，沒有建立與涉農財政投入相關的資金使用、監(jiān)督檢查制度。在外部監(jiān)管缺位的背景下，支農項目資金管理擠占、挪用現(xiàn)象嚴重，很大一部分支農資金在中間流通環(huán)節(jié)被截留或流失，用于管理部門自身的費用開支，資金到位率低。更為甚者，有些地區(qū)從下級到上級從支農資金中層層提取“管理費”變成了行業(yè)潛規(guī)則，涉農資金部分甚至全部被擠占常態(tài)化，測土配方施肥、大江大河治理等很多支農投入被截留后被用于辦公設備、買轎車、外出旅游、建設樓堂館所和彌補行政經費，資金到位率低，難以發(fā)揮財政支農的應有效用[1]。

4.分配權壟斷形成的權力尋租導致支農資金分配和使用低效化

長期以來受我國財政支農資金監(jiān)管和評價制度體系缺失影響，政府部門官員的政治升遷及經濟激勵不受財政支農資金運行績效影響，而相關涉農部門控制的支農資金的分配權又具有極強的部門壟斷性，在當前包括政府官員在內的自然人“經濟人”意識濃重的社會環(huán)境下，一些相關部門政府官員利用支農資金分配權尋租成為行業(yè)潛規(guī)則，掌握支農資金分配權的壟斷涉農部門，在信息不對稱情況下，根據(jù)縣市基層政府“公關”力度或者說是賄賂額大小來出售資金分配權謀取自身利益。而許多縣市基層政府在本來就缺乏配套資金的情況下，要么利用過去已經竣工交付使用的財政支農資金工程項目，通過向不同部門重復申請，進行一而再、再而三的重復申報，來套取第二年、第三年、乃至第四年財政支農資金，使得同一支農工程項目新建了若干次后而實際只建了一次；要么就鉆項目招投標空子，在諸如水稻、蔬菜大棚育苗補貼等招投標活動中，利用權力尋租，致使支農資金損失嚴重，嚴重影響了資金使用效率的發(fā)揮。

二、提升財政支農資金使用效能的對策

1．理順政府分配管理職能，使涉農工程項目組織與資金投入實現(xiàn)協(xié)調化

理順政府職能，建立涵蓋中央到省市一級政府的財政支農資金聯(lián)席會議制度，由各級政府分管領導統(tǒng)一召集，根據(jù)所有涉農部門的匯總支農資金計劃數(shù)和各縣市提出的支農項目申請類型，統(tǒng)一進行研究整合，消除交叉、重疊或者脫節(jié)現(xiàn)象，形成資金合力，然后在聘請專家團隊對重大支農投資項目進行系統(tǒng)論證評價基礎上，由聯(lián)席會議對合理的投資方案作出決策。在人代會前分門別類地集中研究確定同級財政支農資金投資要點、行業(yè)、地區(qū)的具體資金分配計劃，經報請同級人代會審定通過后，逐級下達到項目實施縣市級政府?？h市基層政府要根據(jù)上級下達的計劃，成立以政府主要領導擔任責任人的財政支農項目實施協(xié)調領導小組，建立以對應的涉農主管部門主要領導為第一負責人的項目管理制度，形成各相關部門統(tǒng)分結合、職責分明、協(xié)調一致的聯(lián)席工作制度。財政部門對應開設從中央到地方的支農項目資金財政專戶，取消涉農機構分設的財政專項支農資金專戶，使擁有專項資金分配權的涉農各部門，從部門資金分配壟斷權中解脫出來專職履行管理職責，中央與省級財政直接將資金切塊下達項目資金到縣市級財政專戶，由縣市政府財政根據(jù)支農項目的工程規(guī)模大小，分別采用小型項目由施工單位墊付，驗收合格后一次支付，規(guī)模較大的工程項目，由建設單位分期分批撥付資金，支農項目竣工后經縣市支農項目協(xié)調領導小組組織驗收，將合格的農業(yè)工程項目資產交給相關單位使用[2]。

2．涉農財政補貼項目應通過政銀合作直接將補貼發(fā)放到農民手中

涉農財政補貼涵蓋農資綜合補貼、種糧大戶獎勵補貼、家電下鄉(xiāng)補貼、家電以舊換新補貼、農村新型養(yǎng)老保險、農村新型合作醫(yī)療保險、家電下鄉(xiāng)補貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補貼、能繁母牛補貼、能繁母豬補貼、五保供養(yǎng)政策、政策性農業(yè)保險、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助政策等近三十項，每項數(shù)額均不大。上述眾多涉農財政補貼在管理上實行的卻是“分塊管理”體制，涉及農口所有部門，呈現(xiàn)為點多、面廣、補貼分散的特征，各涉農項目上所獲得的補貼數(shù)額相對較少，補貼發(fā)放一般采取由上級財政部門層層下?lián)艿姆绞?，受制于目前政府間轉移支付的規(guī)范性和透明度不高影響，使得財政涉農補貼資金的流程較長，成本較高。為實現(xiàn)支農補貼由間接向直接方面轉移，避免中間環(huán)節(jié)對支農資金的截留，建議參照壽光的“惠農一卡通”的模式，在社會保障一卡通基礎上，將惠農財政補貼功能與銀行卡整合在一起，與社保IC卡集成在一張卡上，形成財政支農補貼發(fā)放直到農民賬戶功能，并能涵蓋存取現(xiàn)金、轉賬、消費、小額自助貸款以及看病就醫(yī)服務等的“一攬子”直接服務功能，使農民足不出村甚至不出家門即可收到補貼。

3．取消對以農業(yè)為主的縣市支農投資基層政府資金配套

取消農業(yè)稅以來，農業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)賴以生存的財源日趨枯竭，縣市財政不僅要供養(yǎng)本級政府供職人員，還要供養(yǎng)下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員及發(fā)放村干部補貼，財政供養(yǎng)人員的大幅增加，使得相當一部分本來就處于財政困境的農業(yè)縣市財政缺口進一步擴大，財力薄弱、運轉不靈問題更顯突出，財政收入僅僅維持在以“保工資”為主勉強維持的狀態(tài)，無法承受中央及省級財政支農資金要求縣市基層政府配套的要求。鑒于以農業(yè)為主的縣市支農投資地方配套的巨大壓力，進一步調整中央及省級政府的相關財政性支農政策，壓縮隨意性較強且多數(shù)投向發(fā)達縣市區(qū)的各種專項轉移性財政資金，作為以農業(yè)為主的縣市財政支農資金的地方配套，減輕其財政壓力，避免其截留、挪用其他類型財政支農資金作為配套資金的錯誤行為，讓財政支農資金真正用在“農”字上，逐步縮小不同地區(qū)間農村經濟發(fā)展差距，為實現(xiàn)公共產品供給均衡化創(chuàng)造條件。

4．建立嚴格的支農資金撥付使用監(jiān)督和全程跟蹤評價機制

省級以上財政部門應建立健全上級對下級的資金使用跟蹤機制，通過實行財政部門項目會計人員委派制或制，使財政支農工程項目資金的會計核算與用款單位分離，打破用款單位領導與其自身會計人員之間利益相關性，消除傳統(tǒng)的用款單位內部人控制怪圈，實現(xiàn)對下級支農資金的審計、監(jiān)督和跟蹤，確保支農資金足額高效地運用在工程項目上。對于一般性財政支農資金，可通過采用報賬制，集中將支農項目涉及的每一筆開支的會計報銷、審核和審批權限上收到財政部門；在要求縣市基層政府相關涉農部門在做好自籌配套資金開工基礎上，每月將開支發(fā)票及資金使用情況集中到縣市財政局審核匯總一次，然后由上級財政部門對照下達的項目投資計劃書進行審核，手續(xù)齊全、程序合法、符合法定用途的資金及時給與核銷，并及時下達當月?lián)芸铑~度。對于完工后經驗收合格交付使用單位的工程項目，要進行嚴格的審計監(jiān)督評價，對審計出的支農資金使用管理中存在的違紀違法問題，實行嚴格的責任追究制度，問題嚴重的要移送司法機關處理，以保證每筆資金嚴格按項目投資計劃書開支，徹底杜絕基層政府騙取、拆借和挪用支農資金的陋習，提高財政支農資金使用的規(guī)范、安全和有效性，發(fā)揮好支農資金的支農效益和支農作用[3]。