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“宜居”追求人、社會、自然的和諧共存，以往政府與社會將宜居建設(shè)聚焦在城市建設(shè)，“宜居”理念在鄉(xiāng)村建設(shè)中沒有明顯的呈現(xiàn)。隨著2014年我國穩(wěn)步推進(jìn)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策的提出，鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)提升到一個新的高度。財政政策作為公共政策實(shí)現(xiàn)的重要手段，面對新的問題，必須予以回應(yīng)和調(diào)整。為此，對現(xiàn)有財政政策的重新審視具有重要的意義。

一、支持鄉(xiāng)村建設(shè)財政政策的演進(jìn)

(一)“可居”目標(biāo)下財政政策特征

我國“十五”規(guī)劃前，財政政策目標(biāo)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，呈現(xiàn)出單一特征，其行為邏輯是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境，而基礎(chǔ)環(huán)境的改善又能引來更多的投資。在這一邏輯下，人居生活條件的改善是作為生產(chǎn)條件改善的附屬而存在的。同時，人居環(huán)境建設(shè)的財政投入存在明顯的城市偏好，鄉(xiāng)村建設(shè)被邊緣化。而財政對鄉(xiāng)村建設(shè)的有限支持也主要投向生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)田水利建設(shè)。“六五”到“九五”期間我國基本建設(shè)投資中農(nóng)業(yè)投資比重只占全國總投資的5%左右，其中水利基本建設(shè)投資所占比重一直維持在60%左右［1］。在人居生活上，這一時期政策目標(biāo)主要是解決鄉(xiāng)村居民溫飽、飲用水困難等基本生活需求。1994年，國務(wù)院“八七”扶貧攻堅計劃，將基本解決農(nóng)村飲水困難作為扶貧奮斗目標(biāo)之一。這一計劃目標(biāo)通過1997年國家出臺的扶貧資金管理辦法得以制度化，該辦法明確將修田造地以及解決人畜的飲水困難作為扶貧資金的投入重點(diǎn)［1］?！笆濉逼陂g，國家加大了對農(nóng)村飲水工程的財政支持，共安排國債資金117億元。到1999年年底，解決了占任務(wù)數(shù)70%以上人口的飲水困難［2］。

二)“安居”目標(biāo)下財政政策特征

“十五”后國家調(diào)整了國民收入分配格局，出臺了一系列扶持農(nóng)業(yè)的政策。黨的十六大提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的政策開始了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，逐步改變了以發(fā)展農(nóng)業(yè)為中心的政策取向，將鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的保障納入公共財政的考量范圍，適用于鄉(xiāng)村生活領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到財政支持。這一時期飲用水安全、交通便捷的鄉(xiāng)村生活品質(zhì)逐漸成為獨(dú)立的價值取向，鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村飲用水安全、村際之間的公路建設(shè)、鄉(xiāng)村危房改造等成為公共財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的著重點(diǎn)。財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的效果明顯，2004年年底我國基本結(jié)束了飲用水在鄉(xiāng)村嚴(yán)重匱乏的狀況。這一時期我國開始重視因水源、供水管理等問題導(dǎo)致的水質(zhì)較差的問題?！笆晃濉逼陂g，全國對農(nóng)村飲水安全的實(shí)際投資達(dá)1053億元，解決了2.18億農(nóng)村人口的飲水安全問題［3］?！笆晃濉逼陂g我國農(nóng)村公路建設(shè)也取得了顯著成績。中央對農(nóng)村公路建設(shè)投資達(dá)1978億元，年均遞增30%，新改建農(nóng)村公路186.8萬km，其中新增農(nóng)村公路52.7萬km［4］，財政支持下的鄉(xiāng)村道路建設(shè)，極大改進(jìn)了鄉(xiāng)村與城市的連接網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村發(fā)展提供了便捷的交通保障。

(三)“宜居”目標(biāo)下財政政策特征

黨的十七大提出的改善民生與生態(tài)文明，開啟了“宜居”建設(shè)的序幕。鄉(xiāng)村人居環(huán)境的品質(zhì)目標(biāo)由安全、便捷向綠色、生態(tài)、舒適轉(zhuǎn)變。與此相應(yīng)，綠色觀念滲入財政決策，綠色財政在財政政策上占有了一席之地。2006年財政部正式把環(huán)境保護(hù)納入政府財政預(yù)算支出科目，2009年財政部首次設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金并予以單項(xiàng)列支。這一時期，公共財政覆蓋范圍由宏觀進(jìn)一步深入到微觀，財政對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持由面精確到點(diǎn)，由著重對全局性、區(qū)域性的縣際之間、村際之間建設(shè)的財政支持進(jìn)一步擴(kuò)大到對“社區(qū)性”的村莊內(nèi)公共事務(wù)建設(shè)的財政支持。2008年國家實(shí)行“一事一議財政獎補(bǔ)”政策，第一次直接將著眼點(diǎn)放在村級公益事業(yè)上，填補(bǔ)了公共財政對村級基礎(chǔ)設(shè)施的投入空白。綠色財政對鄉(xiāng)村建設(shè)的深入支持成績顯著，截至2013年年底，中央財政共安排農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金195億元，帶動地方各級政府財政投入260多億元，支持4.6萬個村莊開展環(huán)境整治，8700多萬農(nóng)村人口直接受益［5］。村莊環(huán)境治理，改善了農(nóng)村居民的生活條件，帶動了鄉(xiāng)村旅游以及綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提升了農(nóng)村居民的生活品質(zhì)

二、宜居鄉(xiāng)村建設(shè)對財政政策的挑戰(zhàn)

(一)對財政支出科學(xué)決策的挑戰(zhàn)

與“可居”“安居”相比，“宜居”更加追求人、社會、自然的和諧共存。繁榮的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、和諧的社會環(huán)境以及優(yōu)美的自然環(huán)境是宜居鄉(xiāng)村的重要指標(biāo)。宜居鄉(xiāng)村建設(shè)促使財政政策價值取向發(fā)生了轉(zhuǎn)向，由一維的以經(jīng)濟(jì)為中心到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三維共進(jìn)。然而，由于民生、生態(tài)觀念滲入財政政策的時間較短，傳統(tǒng)財政支出的體制結(jié)構(gòu)還存在路徑依賴，在有限的公共財政支出中協(xié)調(diào)三者的關(guān)系，是財政支農(nóng)支出決策面臨的一個重要難題。目前，我國財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的絕對規(guī)模在不斷增加，然而，相對于我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的龐大需求，財政支持仍然顯得力不從心。截至2013年年底，全國建制鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到45.1%，綠化覆蓋率卻只有15.4%。全國農(nóng)村用水普及率達(dá)到59.4%，而對生活污水進(jìn)行處理的行政村比例僅有9.0%，對生活垃圾進(jìn)行處理的行政村比例也僅僅達(dá)到35.9%［6］。加大對宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的支持，是財政支出決策必須面對的考驗(yàn)。同時，自然環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的差異也導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)的區(qū)域失衡。目前我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍然面臨著基本生活設(shè)施需改進(jìn)和環(huán)境污染需治理問題，從鄉(xiāng)村發(fā)展階段來看，大部分鄉(xiāng)村仍然處于“可居”和“安居”階段。我國只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)已進(jìn)入追求“宜居”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)階段。鄉(xiāng)村建設(shè)的階段性差異導(dǎo)致了村莊對公共產(chǎn)品需求的差異。財政支出需要在這種動態(tài)的不平衡中把握公平，對財政支出進(jìn)行科學(xué)決策面臨新的挑戰(zhàn)。

(二)對財政責(zé)任合理分配的挑戰(zhàn)

保持村莊風(fēng)貌與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)與融合是宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的基本目標(biāo)，宜居鄉(xiāng)村建設(shè)需要加快對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村風(fēng)貌的整治和鄉(xiāng)村環(huán)境的美化。因此，宜居鄉(xiāng)村建設(shè)涵蓋的內(nèi)容多樣、類型復(fù)雜，包括大江大河的治理、跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)、村莊內(nèi)公共衛(wèi)生建設(shè)、村莊內(nèi)的道路建設(shè)、鄉(xiāng)村自來水工程與電信工程建設(shè)等?；诠伯a(chǎn)品理論，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由政府財政供給，準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由政府、市場和社會協(xié)同供給。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，因建設(shè)類型的不同，政府財政的責(zé)任邊界與責(zé)任權(quán)重是有差異的。江河治理、跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)屬于純公共產(chǎn)品，需要政府高程度投入;村莊環(huán)境保護(hù)、村莊公共衛(wèi)生、村莊道路建設(shè)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府投入與市場運(yùn)作結(jié)合;鄉(xiāng)村自來水工程與電信工程建設(shè)則更接近于市場，財政政策應(yīng)發(fā)揮輔助引導(dǎo)作用。然而，我國目前財政供給責(zé)任在中央與地方政府之間的分配存在失衡現(xiàn)象，省以下地方政府之間的財政關(guān)系并沒有理順，各級政府的財權(quán)與事權(quán)、收入與支出關(guān)系也存在模糊現(xiàn)象。財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)踐中，存在財力向上集中而責(zé)任向下轉(zhuǎn)移的傾向。盡管我國中央政府對地方政府正在逐年加大轉(zhuǎn)移支付的力度，部分地區(qū)也在試行“省直管縣”以縮短分權(quán)過程，但地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，客觀抑制了地方政府支持鄉(xiāng)村建設(shè)的激情。對政府間的財政責(zé)任進(jìn)行合理分配面臨新的挑戰(zhàn)。

(三)對財政政策有效運(yùn)行的挑戰(zhàn)

“三農(nóng)”問題具有全局性、系統(tǒng)性，關(guān)涉國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的大局。要將“三農(nóng)”問題作為一個整體來考慮。由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展是一個綜合系統(tǒng)工程，公共財政政策的有效性在相當(dāng)程度上取決于政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)運(yùn)行。由于職能分工的需要，目前與宜居鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的財政政策分別由不同部門執(zhí)行。除了農(nóng)業(yè)部是主管農(nóng)村建設(shè)的專門部門外，有關(guān)農(nóng)村建設(shè)的諸多政策事項(xiàng)還分散在發(fā)改委、扶貧辦、水利部、交通部、衛(wèi)生部、環(huán)保部等部門。這些部門掌控不同的公共扶持資金并分散在財政支出的不同項(xiàng)目中，形成了財政資金運(yùn)用中的“碎片化”問題。一方面，政策之間相互制約現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面，不同渠道的資金在使用方向、實(shí)施范圍上又存在某種程度的交叉重復(fù)。而分散管理的資金呈現(xiàn)點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的特點(diǎn)，這都在很大程度上影響了公共財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的有效性。協(xié)調(diào)和整合財政資金，提高財政政策運(yùn)行效率面臨新的挑戰(zhàn)。

三、財政政策轉(zhuǎn)型升級對策

(一)以民生為導(dǎo)向優(yōu)化財政政策設(shè)計

第一，加強(qiáng)對宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的財政支持并予以法治化。從社會正義視角透視宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，不難看出鄉(xiāng)村建設(shè)不僅體現(xiàn)了對鄉(xiāng)村居民基本生存權(quán)的尊重，也彰顯著對鄉(xiāng)村居民發(fā)展權(quán)的尊重。從功利角度透視宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，不難看出宜居鄉(xiāng)村建設(shè)對鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)村居民生活、社會整體進(jìn)步的重要意義。因此，鄉(xiāng)村建設(shè)的民生項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)獲得政府大力支持，使公共財政對社會資源分配的公平性得到體現(xiàn)。這就要求建立民生框架下的財政政策體系，提高對鄉(xiāng)村建設(shè)的支持權(quán)重，使其穩(wěn)定化、制度化，改變財政隨機(jī)行為。具體來說，就是要在鄉(xiāng)村建設(shè)“公共性”程度高的領(lǐng)域，加強(qiáng)立法，確保公共財政支持宜居鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，實(shí)行差別化的財政支出策略。自然情況和長期的經(jīng)濟(jì)積淀決定了我國東部及沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，對國家公共財政依賴程度低。而西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財力及農(nóng)村公共建設(shè)水平相對較低［7］。因此，需要實(shí)行差別化的財政投入策略。差別化的財政投入機(jī)制不是投入資金上的差別對待，而是投入技術(shù)上的差別，即根據(jù)區(qū)域差異，采取差異化的財政支持策略。公共財政在鄉(xiāng)村建設(shè)中要保障利益均等，這種均等是動態(tài)的，形式上的差異是為了保障實(shí)質(zhì)上的正義。

(二)以多元合作為導(dǎo)向改善財政政策主體結(jié)構(gòu)

第一，完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高鄉(xiāng)村建設(shè)中的政府合力。調(diào)動地方財政投入鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，最根本的途徑是改革政府間財政支出責(zé)任的劃分，但這是一個很艱難的過程。盡管中央財政逐年加大對“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移支付力度，但由于配套改革相對滯后，以及地方政府財政預(yù)算缺乏透明度，轉(zhuǎn)移支付很難克服“粘蠅紙”效應(yīng)［8］，即中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，常常被地方政府截留，改變用途。因此，有必要建立一套規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，確保中央對地方的轉(zhuǎn)移支付能夠增強(qiáng)地方財政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的能力，發(fā)揮引導(dǎo)作用，激發(fā)地方自有資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)。第二，提升受益村民的主體責(zé)任和社會力量的倫理責(zé)任。財政政策主體是指財政政策的制定者和執(zhí)行者。狹義的財政政策主體主要是中央與地方各級政府，而廣義的政策主體也包括配合政策執(zhí)行的社會力量和受益者。宜居農(nóng)村建設(shè)不只是政府的單方責(zé)任，也是受益者的責(zé)任。村民是鄉(xiāng)村建設(shè)的主體。激發(fā)村民主動參與，是宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵。在財政政策設(shè)計上應(yīng)有激勵農(nóng)村社區(qū)參與的制度空間，完善鄉(xiāng)村自治組織的議事決策制度，鼓勵村民參與項(xiàng)目資金管理和監(jiān)督，以此調(diào)動村民的參與積極性。財政政策還要喚醒企業(yè)和各種社會力量的社會責(zé)任感，開拓鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的資金渠道，充分利用民間資本。政府應(yīng)當(dāng)提供與鄉(xiāng)村發(fā)展相應(yīng)的吸引社會力量參與、市場力量介入的賦權(quán)性和授能性制度框架，鼓勵社會力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)，以此改善公共財政資金短缺現(xiàn)狀。

(三)以效益為導(dǎo)向協(xié)調(diào)財政政策措施

第一，靈活整合支持宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的財政資金。對支持鄉(xiāng)村發(fā)展的各種資金進(jìn)行有效整合并不是簡單歸并，而是要以使用效益為導(dǎo)向明確資金的重點(diǎn)投向，在此基礎(chǔ)上開展資金整合，將通鄉(xiāng)筑路資金、財政扶貧資金、鄉(xiāng)村綠化資金、新農(nóng)村發(fā)展資金等科學(xué)整合。根據(jù)財政部的指導(dǎo)意見，各地應(yīng)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目對資金進(jìn)行適當(dāng)歸并，通過項(xiàng)目的實(shí)施帶動支農(nóng)資金的集中使用。第二，協(xié)調(diào)運(yùn)用多種財政政策工具。財政補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)村居民的主體責(zé)任，應(yīng)充分發(fā)揮財政的引導(dǎo)功能和杠桿作用，繼續(xù)探索“先建后補(bǔ)”“以獎代補(bǔ)”等激勵措施。應(yīng)更多地發(fā)揮稅收減免的作用，稅收減免的可行領(lǐng)域很多，包括對社會力量捐資鄉(xiāng)村環(huán)保和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供減免稅，對進(jìn)入落后和邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)的電信、電力、水利企業(yè)實(shí)行有年限的減免稅等。另外，還應(yīng)發(fā)揮政策性銀行的積極作用，通過貸款優(yōu)惠，助力市場機(jī)制在宜居鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的形成與發(fā)展。

作者：趙凱 單位：東北大學(xué)