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第1篇：國防建設的基本任務范文

論文關鍵詞：測繪；裝備；知識產權；發(fā)展戰(zhàn)略

1引言

測繪裝備知識產權工作是指在測繪裝備業(yè)務活動中，依法獲得、維持和使用測繪裝備知識產權，以及維護測繪裝備知識產權合法權益所采取的各項措施和管理活動。其基本任務是建立和完善與測繪裝備工作相適應的知識產權管理體系及配套措施，促進測繪裝備科技成果的推廣和應用。

測繪裝備知識產權貫穿于測繪裝備工作的全過程。認真做好測繪裝備知識產權工作，對于激勵測繪技術的創(chuàng)新與避免重復研制，降低測繪裝備的采辦費用、縮短測繪裝備的采辦周期，促進測繪裝備科技成果向戰(zhàn)斗力的轉化，保護發(fā)明單位和發(fā)明人的合法權益，推動裝備知識產權為國防建設、國民經濟建設服務，具有十分重要的作用和意義。本文在分析當前測繪裝備知識產權工作現(xiàn)狀的基礎上，研究并探討了今后測繪裝備知識產權工作的發(fā)展思路和應對措施。文中提出的戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略任務、戰(zhàn)略對策，僅供大家存實踐中討論參考。

2現(xiàn)狀與需求

西方發(fā)達圍家十分重視裝備業(yè)務領域的知識產權工作，它們不僅建設有比較齊全的相關法律規(guī)章制度，建立了比較完善的相應工作機制，裝備知識產權工作為其民經濟建設和國防建設發(fā)揮了很好的促進推動作。例如，美同為了做好裝備科技成果的保護丁作，不僅制定了《美國國防部國內技術轉移(TechnologyTransfer)條例》等相關法規(guī)，而且還建立了一整套完整的技術轉移工作體系，從法律法規(guī)制定、機構設置、人員配備、職責分工到考核監(jiān)督等方面周密安排，以知識產權管理貫徹全過程，為其技術轉移提供全程服務和保障；為了適應周內外形勢發(fā)展變化的需要，美周不斷調整其裝備知識產權政策，適時出臺了《美國國防部合同知識產權問題指南》，強化了知識產權在裝備業(yè)務領域中的作用，促進了軍用技術和民用技術的相互結合，充分激勵了裝備業(yè)務領域的技術創(chuàng)新。再比如俄羅斯，近年來加強了裝備知識產權的管理，目前，已與獨聯(lián)體、印度、以色列、意大利、法國等國家簽署了軍事技術合作領域中的裝備知識產權保護協(xié)議；關于軍用、專用和兩用科學研究、試驗設計和工藝技術工作成果，俄羅斯通過總統(tǒng)令、政府令、司法令等，對其“法律保護”、“保護國家利益”、“家登記”、“使用機制”、“利益分配準則”、“建立保護系統(tǒng)”、“推進知識產權產業(yè)化”等各方面作出詳細的相應規(guī)定，裝備知識產權工作被擺在國家利益的位置上加以重視。

相對西方發(fā)達囝家，我國在裝備業(yè)務領域引入知識產權制度時間不長，但也取得了一定成績。特別是“十五”以來，依據國家知識產權的有關法律，結合裝備現(xiàn)代化、信息化建設的實際，我國在裝備知識產權工作上取得了一定進展。例如，頒布并實施了《中華人民共和國國防法》、《國防專利條例》和《關于加強國防科技工業(yè)知識產權工作的若干意見》等法律法規(guī)，加強了裝備知識產權法規(guī)制度的建設；以宣貫《國防專利條例》為主的定期裝備知識產權業(yè)務培訓活動，加大了裝備知識產權的宣貫培訓力度；初步建立了三級國防專利管理體系，形成了一支國防專利受理、審查、管理專業(yè)工作隊伍，指定了數(shù)十家國防專利機構，加強了裝備知識產權的重點示范作用。誠然，我國的裝備知識產權工作雖然取得了一定成績，但也存在不少問題，突出表現(xiàn)為裝備知識產權的意識比較薄弱，管理人員運用知識產權管理手段的能力不強，法規(guī)建設、人才培養(yǎng)和知識產權法律服務的水平亟待提高等等。

隨著經濟全球化程度的不斷提高，知識經濟向縱深發(fā)展，知識產權的重要性日益凸現(xiàn)，“依法治國”的基本方略要求我們要把知識產權工作擺在戰(zhàn)略的地位高度重視j。“十二五”及今后一段時間，測繪裝備建設與技術發(fā)展的新形勢，對知識產權工作提出了新的、更高的要求。為此，我們必須緊跟形勢的發(fā)展，抓住機遇，應對挑戰(zhàn)，及早啟動測繪裝備知識產權的各項工作，及時制定測繪裝備知識產權工作發(fā)展規(guī)劃，盡快建立測繪裝備知識產權工作機制和管理規(guī)章制度，盡力建設測繪裝備知識產權專業(yè)人才隊伍和工作基礎設施，“依法管裝、依法治裝、依法建裝”。只有這樣，才能更好地滿足形勢發(fā)展的需求，才能更好地推動測繪事業(yè)的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

3發(fā)展對策

3．1明確戰(zhàn)略總體思路

筆者以為，“十二五”及今后一段時間，測繪裝備知識產權工作應當依據國家知識產權的有關法律，圍繞《圍家知識產權戰(zhàn)略綱要》總體部署，以測繪技術發(fā)展和裝備建設的需求為牽引，統(tǒng)一領導、分工負責，統(tǒng)籌規(guī)劃、分解實施，整體推進、重點突破，著力提升測繪裝備知識產權的創(chuàng)造、運用、保護與管理能力，努力推動測繪裝備知識產權工作又好又快地向前發(fā)展。

統(tǒng)一領導、分工負責：是指領導體制要按照統(tǒng)一領導、分工負責的方式進行，各部門、各單位要嚴格按照工作的整體布局，認真履行自己的職責，做好責任范圍內的各項工作。

統(tǒng)籌規(guī)劃、分解實施：是指工作模式要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分解實施的方式進行，應當加強頂層設計、通盤考慮、全面規(guī)劃，按照不同的內容、不同的責任部門，分解成若干專項任務，分別完成計劃項目的論證、研究與建設。

整體推進、重點突破：是指工作步驟要按照整體推進、重點突破的方式進行，各部門、各單位應當按照統(tǒng)一的要求整體推進項目研建的實施工作，對某些亟待解決的現(xiàn)實問題以及難度較大的問題進行重點突破，以點帶面、促進整體的推進。

3．2制定戰(zhàn)略基本目標

筆者以為，“十二五”及今后一段時間，測繪裝備知識產權的發(fā)展應當建立兩個階段目標：

(1)到2015年，測繪裝備知識產權工作應該做到從無到有，取得長足的進步：政策法規(guī)和規(guī)章制度比較健全，保護與管理工作的政策水平、執(zhí)法水平有了進一步提高；測繪裝備知識產權的創(chuàng)造能力實現(xiàn)突破，形成一些具有一定競爭力的專業(yè)知名品牌；人才隊伍初具規(guī)模，裝備知識產權的工作能力得以較大提升。

(2)到2030年，測繪裝備知識產權工作初具規(guī)模，能夠較好地滿足測繪技術發(fā)展和裝備創(chuàng)新的需要：建立測繪裝備知識產權法規(guī)制度體系以及保護與管理工作體系，建設一批測繪裝備關鍵技術領域自主知識產權，夯實測繪裝備知識產權工作基礎，打造一支規(guī)模適度、素質較高的知識產權人才隊伍，測繪裝備知識產權的運用、保護和管理能力顯著提升，為增強國家科技實力和建設創(chuàng)新型國家提供有力的技術支撐。

3．3加強戰(zhàn)略重點建設

筆者以為，“十二五”及今后一段時間，測繪裝備知識產權的發(fā)展重點應放在六大建設上：

一是測繪裝備知識產權法規(guī)體系建設。裝備知識產權的保護和管理必須依法進行，健全的法規(guī)體系是開展裝備知識產權工作的前提條件。本項任務的實施，將有利于構建測繪裝備知識產權制度有效運行的法律環(huán)境，全面提升測繪裝備知識產權創(chuàng)造、運用、保護和管理能力。

二是測繪裝備知識產權管理制度建設。解決知識產權管理與裝備采購、保障和項目管理“兩張皮”的現(xiàn)象，實現(xiàn)知識產權管理與裝備采購、保障和項目管理的銜接與融合是裝備知識產權制度建設的目的所在。本項任務的實施，將有利于完善測繪裝備管理體制，充分發(fā)揮知識產權制度在促進測繪裝備創(chuàng)新發(fā)展工作中的作用。

三是測繪裝備關鍵技術自主知識產權建設。掌握測繪裝備關鍵技術領域的自主知識產權，是推動測繪裝備建設又好又快發(fā)展的基礎和保障。本項任務的實施，將有利于建立以自主知識產權獲取和保護為導向的測繪裝備創(chuàng)新機制，在測繪裝備關鍵技術領域形成一批自主知識產權，從而掌握測繪技術發(fā)展與裝備建設的主動權。

四是測繪裝備知識產權糾紛處理機制的建立。加強裝備知識產權糾紛處理，是提高裝備知識產權保護能力的需要，也是建立裝備知識產權保護工作長效機制的需要。本項任務的實施，將有利于提高測繪裝備知識產權糾紛處理能力，有利于增強測繪裝備知識產權權利主體應對糾紛的能力，營造有利于自主創(chuàng)新的測繪裝備知識產權保護環(huán)境。

五是測繪裝備知識產權信息平臺建設。裝備知識產權信息的傳播和利用，對于裝備知識產權的創(chuàng)造、運用、保護和管理具有支撐性的作用。本項任務的實施，將有利于打破條塊分割、相互封閉、重復分散的裝備知識產權信息利用格局，建立裝備知識產權信息共享機制，促進裝備知識產權信息資源的整合與利用。

六是測繪裝備知識產權人才隊伍建設。培養(yǎng)裝備知識產權人才是實施人才戰(zhàn)略的一個重要內容，也是保障裝備知識產權工作有效開展和創(chuàng)新發(fā)展的決定性因素。本項任務的實施，將有利于造就一批專業(yè)配套、結構合理、素質優(yōu)良的測繪裝備知識產權專門人才，增強測繪裝備知識產權工作的可持續(xù)發(fā)展能力。

3．4落實戰(zhàn)略措施制度

筆者以為，要想把發(fā)展對策落實為具體的業(yè)務工作，必須加大《國家知識產權戰(zhàn)略綱要》以及其他法律法規(guī)的宣貫力度，通過貫徹落實《綱要》，提高測繪業(yè)務領域知識產權的法制意識，增強測繪業(yè)務領域知識產權的法制觀念，正確認識知識產權工作的戰(zhàn)略地位和作用，把測繪裝備建設和知識產權工作有機地結合起來，在裝備現(xiàn)代化、信息化建設的各項工作中，充分發(fā)揮測繪裝備知識產權工作的支持、服務和保障作用。必須加緊建立測繪裝備知識產權的工作體系和工作機制，建立和完善各項管理規(guī)章制度，周密安排測繪裝備知識產權工作的具體機構設置、人員配備、職責分工、考核監(jiān)督等項工作，加強測繪業(yè)務全面建設與知識產權工作的協(xié)調和統(tǒng)一管理，提高測繪裝備知識產權工作的管理水平和保障能力。必須加快測繪裝備知識產權人才隊伍的建設步伐，建立吸納、選拔、培養(yǎng)優(yōu)秀青年人才的機制，利用國家相關教育環(huán)境，堅持定期培訓制度，開展多種形式的在職培訓，培養(yǎng)造就一批知識面寬、基礎知識扎實、知識產權意識敏銳、創(chuàng)新思維能力強的復合型人才。必須加強測繪裝備知識產權工作的經費投入與基礎設施建設，逐步解決測繪裝備知識產權工作滯后于裝備信息化建設、滯后于測繪全面業(yè)務建設的現(xiàn)實問題，建立與裝備現(xiàn)代化建設需求相適應的測繪裝備知識產權工作體系和保障體系，切實提高測繪裝備知識產權工作的服務水平和保障能力。

第2篇：國防建設的基本任務范文

關鍵詞：土地管理；測繪；信息化

Abstract: Land management have a certain role in all aspects of society, and the mapping for land management in the basic data. This paper analyzes the role of surveying and mapping in land management, and analysis of the surveying and mapping information technology development. Key words: land management; mapping; information technology

中圖分類號：F301.2文獻標識碼： A 文章編號：

一、土地管理

土地管理是指土地行政主管部門根據土地開發(fā)利用的自然和社會經濟條件、歷史基礎和現(xiàn)狀特點以及國民經濟發(fā)展的需要等，對一定地區(qū)范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性措施。我國人均土地資源占有量較少，尤其是改革開放以后，隨著經濟的不斷發(fā)展，對土地的利用越來越多樣化，同時土地浪費，人地矛盾等問題日益突出。土地管理就成為解決上述問題的有效辦法。

土地管理是國家為維護土地制度，調整土地關系，合理組織土地利用所采取的行政、經濟、法律和技術的綜合措施。一般而言，國家把土地管理權授予政府及其土地行政主管部門。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部門依據法律和運用法定職權，對社會組織、單位和個人占有、使用、利用土地的過程或者行為所進行的組織和管理活動。中國土地管理的基本任務是維護社會主義土地公有制，在正確調整土地關系的基礎上，根據國民經濟各部門以及農村經濟組織內部各業(yè)（農、林、牧、工、漁）綜合發(fā)展的需要，合理組織土地利用，不斷改善土地生態(tài)環(huán)境，提高土地生產率，使有限的土地資源更好地為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)服務。土地管理的內容主要包括：①制定并執(zhí)行土地法律、法規(guī)；②查清各類土地的數(shù)量、質量、分布和利用狀況，并給以綜合的科學評價（見土地調查、土地評價）;③進行土地登記,頒發(fā)土地所有權和使用權證書，以確認土地所有者、使用者的合法權益,鞏固和穩(wěn)定土地使用的范圍和秩序,維護社會主義土地公有制，調動土地經營者合理利用土地、投資改造土地的積極性；④建立和健全土地統(tǒng)計制度，以土地所有者和使用者為基層統(tǒng)計單位，按土地利用類別進行統(tǒng)計，逐級匯總，每年上報一次；⑤加強建設用地管理，嚴格控制非農建設占用耕地，認真貫徹保護耕地的國策，并依法辦理建設征用劃撥土地的審批、登記手續(xù)（見土地法規(guī)）；⑥制訂和實施土地利用規(guī)劃；⑦檢查、監(jiān)督土地利用情況，查處有關違法案件，調解土地糾紛。

在土地管理中，一般會運用到數(shù)理統(tǒng)計、運籌學、線性規(guī)劃和重力模型等專業(yè)知識。隨著土地管理的發(fā)展和計算機信息化技術的發(fā)展，在對土地要素的屬性數(shù)據統(tǒng)計為主要內容向土地空間分析方向發(fā)展。我國土地規(guī)劃與管理經過多年的發(fā)展，以遙感技術、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)為代表的測繪新技術已廣泛應用于土地規(guī)劃和管理領域

在土地管理中，測繪是必不可少的。測繪的成果數(shù)據是各項建設不可缺少的基礎資料,也是土地管理的重要工具之一。此外，測繪還能為經濟建設部門和社會各方面提供基礎地理信息，為實現(xiàn)經濟、社會可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。

二、測繪在土地管理中的應用

測繪與國土資源管理是服務與被服務的關系，彼此相互依托、相輔相成的一個整體。國土資源管理作為政府部門的重要組成部分，其工作重點就是確保更加科學、合理的分配以及利用每一寸土地，同時由于國土資源管理具有高度的組織性、權威性和紀律性，也就使得在管理過程中對于所使用的一些測繪資料、數(shù)據以及其它地理信息在科學性和精確性上都有著極高的要求。

1.確定土地的歸屬權。確定土地的所有權和土地的使用權是國土資源管理工作的重要內容之一，這其中所使用的一些基礎性文件就包括地籍圖，而地籍圖的獲取則必須通過測繪工作來完成。

2.解決土地糾紛問題。由于缺乏真實、可靠的并且具有一定法律效力的地籍資料而造成當事雙方在土地權益方面的糾紛。而最科學、有效的解決方法則是在上級政府部門與當?shù)仉p方法人代表共同在由測繪工作所提供的更加精確的圖文信息資料上進行協(xié)商，并且附加具有法律效力的簽字。

3.解決土地變更的問題。由于土地是一種稀有的資源，所以它關乎到我們每一個人的切身利益。伴隨著土地在使用面積上的變化以及不動產的增減、更新和歸屬權的變化，都需要測繪工能夠及時的提供更加準確、詳實的土地資料信息。

4.國土整治與開發(fā)。糧食的人均占有量是衡量一個國家人民物質生活水平的重要標志之一，而糧食的產出則于耕地的多少密切相關。所以必須通過測量，確保農耕用地與人口數(shù)量保持一定的比例。

在社會發(fā)展以及國民經濟建設的過程當中，測繪除了應用在土地管理外，還應用在其它領域。它不僅能夠為城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、水利以及國防建設提供與地理位置有關的各種綜合性基礎資料，而且還可以對一些非法占地、違章建筑等進行監(jiān)督和控制，所以可以說測繪工作是國民經濟建設和社會發(fā)展當中的一項前期性、基礎性和公益性工作。

三、運用現(xiàn)代測繪手段增強土地管理能力

現(xiàn)代化的測繪技術就是以GIS、RS、GPS為代表的測繪技術和測繪成果。隨著現(xiàn)代科學技術的快速發(fā)展，我們已經進入了信息化的時代，與此同時土地管理也進入了數(shù)字化的時代，完善土地資源空間基礎構架、建立土地資源利用信息系統(tǒng)、地籍信息系統(tǒng)在內的國土資源信息系統(tǒng)，并且與其他專業(yè)進行資源共享共同促進國民經濟的發(fā)展，而測繪工作則是確保所有的這些信息系統(tǒng)能夠有效建立起來的可靠保證和重要基礎?，F(xiàn)代化信息技術在測繪工作中的應用為國土資源信息獲取、處理以及分析提供了可靠的技術保證。同時，也為土地資源的管理、決策以及開發(fā)利用方面提供更加科學、合理的服務。總之，利用現(xiàn)代化測繪技術手段，建立土地資源信息系統(tǒng)，實現(xiàn)測繪產品信息化以及測繪服務信息化，在促進土地資源開發(fā)和管理利用的同時也使測繪工作的基礎性、前期性、公益得到了充分發(fā)揮。（一）全球定位系統(tǒng)（GPS）。全球定位系統(tǒng)（GPS）是土地測繪技術信息化發(fā)展過程中的新技術，其特點是以最快的速度確定各測量點的物理坐標，改善測繪精度。由于GPS采用靜態(tài)工作模式完成測量等操作，因此，不需要點與點間的通視條件就可以完成高精度的測量工作。如果采用GPS-RTK技術，不僅能夠及時掌握定位結果，還能夠獲得厘米級的測繪精度。目前，GPS-RTK技術主要應用在工程放樣、地形測圖、地籍測量等多個領域，以成為獲取土地空間數(shù)據的重要手段。尤其是在大比例尺的土地開發(fā)管理工作中，運用GPS技術可以實時獲得地物信息與地界或權界等信息的準確定位與數(shù)據采集工作。由于GPS測量結果是三維地理數(shù)據，經坐標變換和數(shù)據格式轉換后即可很容易的實現(xiàn)數(shù)據共享與地理信息的無縫結合，避免了傳統(tǒng)測繪方法在多次清繪、轉繪中帶來的誤差。（二）遙感技術（RS）。遙感技術（RS）包括傳感器技術，信息傳輸技術，信息的處理、提取和應用技術，目標信息特征的分析與測量技術等內容。它具有全天候、信息豐富、信息獲取速度快、多光譜特征等優(yōu)勢。其30 m-0.61 m范圍內的測繪數(shù)據均可在各項土地開發(fā)管理工作中發(fā)揮有效作用。隨著遙感技術分辨率的不斷提高，已廣泛應用于土地資源調查、土地利用動態(tài)監(jiān)測和規(guī)劃管理、居民住房產權調查等工作中。（三）地理信息系統(tǒng)（GIS）。地理信息系統(tǒng)（GIS）是在計算機技術支持下，將各種地理信息按照空間分布順序，輸入、存儲、檢索、更新、圖形編輯、數(shù)據庫管理、輸出和數(shù)據綜合分析的計算機技術系統(tǒng)。最初主要用于建立與土地管理、土地開發(fā)規(guī)劃有關的土地信息系統(tǒng)（LIS）。因而形成了以地理信息系統(tǒng)為基礎的土地開發(fā)管理信息系統(tǒng)模式。在地理信息系統(tǒng)平臺上構建的土地開發(fā)管理系統(tǒng)能夠實現(xiàn)土地調查、登記、統(tǒng)計、評價、地籍管理等各項工作，為土地法律咨詢提供資料參考。利用GIS技術建立的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據庫，可將空間圖形數(shù)據與屬性數(shù)據完整地結合，從而實現(xiàn)圖形與數(shù)據的一體化和數(shù)據的分析、管理與輸出操作等。（四）3S技術。3S技術的有效結合，是未來土地開發(fā)管理發(fā)展的主要趨勢，也是最為核心的部分。目前，3S技術主要是以GPS為數(shù)據源，由野外調繪得到的遙感影像為參照，利用GIS平臺在計算機中直接繪出圖形，然后對各地狀況進行標注，從而直接完成土地資源的調查任務。另外，也可以將遙感資料通過數(shù)字化軟件處理或直接在GIS中數(shù)字化處理后導入到數(shù)據庫。通過發(fā)揮GPS、RS、GIS的各自優(yōu)勢，快速準確地獲得土地變化信息和高質量的空間數(shù)據和屬性數(shù)據，最終構成完整的、實時的、系統(tǒng)的、動態(tài)的土地測繪信息集成系統(tǒng)，保證土地開發(fā)管理所使用數(shù)據的準確性。3S技術的結合使用，不僅可以顯著的提高工作效率，還可以節(jié)省人力、物力、財力等資源，促進國土資源開發(fā)管理的信息化、規(guī)范化、統(tǒng)一化。

四、結語

伴隨著我國土地資源管理工作領域不斷延伸，傳統(tǒng)的行政管理體系已經無法滿足現(xiàn)有的工作需求，所以急需對其進行規(guī)范化、科學化的改革，利用現(xiàn)代化技術手段促進科學管理，提升測繪工作的質量，確保其應用的可靠性。另外，在充分利用測繪的技術和測繪成果為國土資源管理工作提供優(yōu)質的服務與保障的同時，還能有效地提高領導者的決策能力?？傊挥袑F(xiàn)代化測繪技術應用于建立國土資源信息系統(tǒng)上，強化測繪工作的服務功能，才能更好地發(fā)揮其在國土資源管理中的作用，才能加快國土資源管理向規(guī)范化、現(xiàn)代化、法制化以及科學化的方向發(fā)展，才能更加科學有效的管理人類賴以生存的土地，真正意義上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

1、肖剛，羅高測繪新技術及其在土地管理中的應用科技信息2011年第5期

2、楊興葉土地測繪技術的信息化與土地開發(fā)管理商業(yè)文化（上半月）2011年第20期

3、鄧晶，張孟冬建設用地勘測定界功能探討測繪科學2007年第7期

4、安波強化測繪在國土資源管理中的服務功能河北建筑工程學院學報2006年第10期

第3篇：國防建設的基本任務范文

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā?，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。

名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》規(guī)定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)中已經依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有?！洞_定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機關及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。

二、土地征收的性質土地征收為國家憑借公權力對集體土地所有權予以強制剝奪，不以集體土地所有權人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言，“國家建設征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。

在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題?！稇椃ā?、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導致行政權的濫用及權利保護的不力。對土地征收性質予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權。

土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態(tài)度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過立法原則及技術解決，對“公共利益”、“國家建設”與“經濟、文化、國防建設以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權法草案建議稿》。）在公共利益和經濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據經濟政策，需要使用農民土地的，應采用財產轉移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產物權取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強制性的基礎。

土地征收是國家行使其“最高所有權”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關系的主體只能是國家和農村集體經濟組織。集體由其內部成員構成。集體財產權的實現(xiàn)，既是其自身財產權的實現(xiàn)，同時也是其成員財產的實現(xiàn)。土地征收既涉及農民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性，可以將因實施經濟政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護集體經濟組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎，還可以說，土地征收權具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權利，企業(yè)和公司等經濟組織不能以實施經濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施?！罢魇昭a償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權的行使應為集體土地所有權人及其成員的權利。問題在于，集體土地所有權人及其成員以什么途徑尋求救濟？

憲法對多種經濟成份并存的確認，要求對國家財產權和集體財產權予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權行使其“最高所有權”；另一方面，“最高所有權”的行使應在一定范圍和限度內進行，否則即構成土地征收權的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經濟開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經濟開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產權和集體財產權未能予以平等的一體保護的體現(xiàn)。為防止土地征收權的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上考慮其他措施。（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經原批準土地的機關同意延期使用的土地外，當?shù)乜h、市人民政府有權收回，并報原批準機關備案?！保?/p>

前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數(shù)額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關系，且土地征收的公益性是強制性的基礎，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權，雖具有強制性，但并不能否定該請求權的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權的變更及對原土地所有人與他項土地權利人的補償。國家財產權和集體財產權的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權的變更及土地征收補償?shù)膶嵤?，應是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權的變更與其說是國家行使社會經濟管理職能的一個結果，還不如說是權利轉移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權的變動使得土地征收的后果具有物權性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎上為之，以既能保障不同民事主體財產權的實現(xiàn)，又能激活農村土地市場的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權變動土地所有權的本質，在于它是土地所有權人對土地所享有的排他性的權利。對土地所有權人占有、使用、收益、處分土地的權利的干預或剝奪，一般構成對土地所有權的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權移于國家之手。土地征收權的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權與土地所有權沖突的結果，在一定程度上是土地征收權對土地所有權排他性的否定。

土地征收權的行使，實際上是使不動產物權發(fā)生了變動。物權的發(fā)生、變更和消滅，構成物權的變動。探討土地征收與物權變動的關系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權的影響，以及集體土地所有權變更為國有土地所有權時所涉及到的物權法上的問題。從廣義上說，物權的變更包括主體的變更、客體的變更及內容的變更；而嚴格意義上的物權變更則是客體和內容的變更。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?。土地征收時土地所有權的變更涉及到土地所有權的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權，而集體喪失了被征收土地的所有權。土地征收也會引起征收土地物權內容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權的消滅是相對的消滅。

土地征收引起的物權變動，屬于非依法律行為的物權變動。它不要求具備依法律行為的不動產物權變動的要件，即須為有處分權人所為，須有物權變動的意思表示及須經登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權，為不經登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發(fā)生物權變動，且物權的狀態(tài)亦已明確，不經登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經土地征收取得的國有土地所有權不需登記實際上已為實踐所采?！巴恋氐怯浭菄乙婪▽型恋厥褂脵?、集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏彝恋毓芾砭帧锻恋氐怯浺?guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權變更，特別是土地所有權變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經征收其所有權不能恢復到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當?shù)乜h、市人民政府有權收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產隊耕種。生產隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設需要使用時，生產隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO征用土地條例》第二十一條。）“生產隊”這一概念雖已為生產合作社和集體經濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權變動不可逆性的探討。

對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權的正當性。上述對經征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權的結果顛倒。因征收而引起的土地所有權變動的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權的濫用及維持國有土地所有權和集體土地所有權之間必要的靜態(tài)平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權變動上限制土地征收權的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發(fā)。）

對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權外，還涉及土地他項權利，即土地使用權和土地所有權以外的其他土地權利，如抵押權、租賃權等。集體土地所有權的變動，是否、能否引起土地他項權利的變動？在集體土地使用權的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權變更為國有土地所有權后，在集體土地上設定的以集體土地使用權為標的的抵押權因集體土地使用權的消滅而成“虛權”。抵押權為一種期待權；當債務人不能履行債務以集體土地使用權抵押時，因集體土地使用權的消滅而使債權人的債權難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權為標的的抵押和抵押權的關系以及抵押人和抵押權人之間的關系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權、租賃權一般也消滅，同時也會涉及到對地上權人、租賃權人的補償問題。這在下文會有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權，則構成對集體及其成員財產權的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉型時期，社會經濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補償費標準是否合理需要進一步考慮?！巴恋匮a償費”應是農地地價的直接體現(xiàn)，而農地地價則為農地所有權在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農地市場的不發(fā)達，如何確定農地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權和租賃權而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權的價值緊密聯(lián)系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農村土地市場的發(fā)展，值得認真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農民的就業(yè)和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農民的主要生產資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農民提供了基本的生活保障，在農村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達地區(qū)，農村居民的絕大部分收入來自農業(yè)以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護農村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。

“土地補償費用歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端?！稗r民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭端應由物權法調整。