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第1篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

關(guān)鍵詞：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》；《物權(quán)法》；私權(quán)；位階沖突；效力平衡

[中圖分類號]D922.3;D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-9646（2012）4-0032-02

2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下稱“新拆遷條例”）終于出臺，并于21日起正式施行。就保障公權(quán)與私權(quán)方面，具有一定的進(jìn)步意義，具體表現(xiàn)在兩大亮點(diǎn)：首先，新拆遷條例提出先補(bǔ)償后搬遷的原則，對被征收房屋價值的補(bǔ)償不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化，明確了公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t；其次，新條例改了“行政強(qiáng)拆”為“依法搬遷”，明確了征收主體必須是政府。然而新的拆遷條例是否可以站在自己的崗位上發(fā)揮自身的職能，與《物權(quán)法》之間達(dá)到真正意義上的效力平衡，筆者仍然持保留意見。

一、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與《物權(quán)法》之間的位階沖突

首先，公共利益界定不清，使《物權(quán)法》陷入了立法不作為的尷尬境地。新的拆遷條例中關(guān)于公共利益的界定通過列舉法并設(shè)以兜底條款，在我國現(xiàn)階段“土地財政”仍未得到合理規(guī)范的前提下放寬公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，很容易使地方政府有意擴(kuò)大公共利益解釋的范圍，更得以拿公共利益之借口公益公民的合法財產(chǎn)，[1]例如，地方政府屢屢以舊城改造為由進(jìn)行大規(guī)模的拆遷，然而舊房不是危房，它的存在并沒有妨礙不特定第三人的合法權(quán)益，如果要拆除舊房，需征得房屋所有權(quán)人同意并接受合理不產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)后方可進(jìn)行，舊城改造不得作為公共利益的一項，其界定標(biāo)準(zhǔn)不得彈性過大。

其次，針對集體土地征收尤其是補(bǔ)償性問題沒有得到解決。現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定所有建設(shè)項目必須使用國有土地，農(nóng)民集體所有土地一旦被征收即變?yōu)閲型恋?，完全可適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定。但實(shí)踐中農(nóng)村集體土地標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于城市國有土地，加劇了農(nóng)村被拆遷方與拆遷方的矛盾，農(nóng)民的私有財產(chǎn)得不到平等公平的對待，加之農(nóng)民法律意識不強(qiáng)，變相導(dǎo)致圍繞集體土地發(fā)生的暴力拆遷事件此起彼伏?！段餀?quán)法》與《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》之間的位階沖突在農(nóng)村表現(xiàn)的更為明顯。[2]因此，現(xiàn)在集體土地如何參照國有土地執(zhí)行，具體如何操作，如何保障《物權(quán)法》作為上位法的優(yōu)先效力成為了眼下最為棘手的問題，這些都需要落到實(shí)處。

二、《國有土地征收與補(bǔ)償條例》與《物權(quán)法》之間的效力平衡

首先，將《物權(quán)法》的相關(guān)精神和立法原則融入到新拆遷條例中，私有財產(chǎn)權(quán)是一種復(fù)合型的權(quán)利，在私人與國家之間，私人與私人之間建構(gòu)起了雙重的社會關(guān)系，由此，具備了對抗公權(quán)力與私權(quán)利的雙重性質(zhì)。[3]要從宏觀的角度去樹立物權(quán)至上的精神，從更高的層面去約束拆遷人員的任意行為，使得立法者，執(zhí)法者和司法者在公共權(quán)力的正當(dāng)行使與公民私有財產(chǎn)權(quán)力的保護(hù)之間找到平衡。

其次，明確公共利益的范疇，限定征收權(quán)的行使范圍，避免實(shí)踐中與《物權(quán)法》相互沖突與摩擦。界定公共利益的過程中堅持合法合理、公共受益、公平補(bǔ)償、公開參與、權(quán)力制約、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的六大基本原則和標(biāo)準(zhǔn)，做到房屋征收決策和執(zhí)行全過程的公開透明，保障相對人的知情權(quán)，申辯權(quán)，監(jiān)督權(quán)，參與決策權(quán)等的有效行使，公共權(quán)力行使不當(dāng)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任完善責(zé)任機(jī)制，避免公民的私權(quán)在政府積極追求公權(quán)的情況下受到特別的乃至普遍的犧牲。

同時，《物權(quán)法》統(tǒng)一了房屋征收的對象，就土地而言，征收的對象可以是國有的土地也可以是集體的土地。為了切實(shí)保護(hù)好公民的私有財產(chǎn)權(quán)，必須以物權(quán)法為依據(jù)，打破目前城市房屋拆遷的二元管理體制，統(tǒng)一立法，將國有土地和集體土地上的房屋拆遷都納入到未來立法中。只有這樣，才能改變因城市發(fā)展而拆遷與城市國有土地相鄰的“城中村”房屋無法可依的尷尬局面，才能減少和杜絕發(fā)生在集體土地上的房屋暴力拆遷事件的發(fā)生，使失地的農(nóng)民獲得與城市房屋被拆遷人一樣的房屋拆遷補(bǔ)償，真正體現(xiàn)《物權(quán)法》中平等公平原則。

最后，新拆遷條例符合《物權(quán)法》的情況下，下位法的適用優(yōu)先上位法。所謂的適用優(yōu)先是下位法符合上位法的情況下，下位法的“適用先于”上位法，其根據(jù)是梅爾克―凱爾森位階理論的第二要義：下位法是上位法的具體化和個別化，這與我國立法法中“變通法優(yōu)于被變通法”的規(guī)則如出一轍，但實(shí)際上還是上位法優(yōu)于下位法規(guī)則發(fā)生作用的結(jié)果，因為它們的前提必須是下位法符合上位法的情況。因此我們不得不在《物權(quán)法》與新拆遷條例的制度設(shè)計上給予必要的關(guān)注，從法律、法規(guī)的角度去審視房屋征收這一問題，只有這樣經(jīng)過完善的征收管理機(jī)制，融入物權(quán)法的精神，由上位法的原則或規(guī)定來指導(dǎo)下位法的具體運(yùn)行，將會使其朝著更好的方向運(yùn)作，也進(jìn)一步保護(hù)了公民的合法權(quán)益不受侵犯，才能真正維護(hù)法律的公正、保護(hù)物權(quán)人的合法權(quán)益。[4]

法律的制定需要長期的準(zhǔn)備和醞釀，尤其是使用房屋征收領(lǐng)域的涉及到公權(quán)與私權(quán)強(qiáng)烈沖突的行政活動法律更不是一朝一夕就可以完成的，在征收領(lǐng)域的過程中，如果僅僅只將希望寄托于行政法規(guī)本身，直接導(dǎo)致的結(jié)果可能是出現(xiàn)依法律規(guī)定還是依條例規(guī)定無法抉擇的尷尬境地，從而使《城市房屋征收與補(bǔ)償條例》超越《物權(quán)法》這樣的現(xiàn)行法律，因此我們的立法思路必須以《物權(quán)法》為支撐，維護(hù)好法的效力格局，在上位法與下位法之間尋求到一個平衡點(diǎn)，為行政國家背景下征收領(lǐng)域中的權(quán)力配置提供具有高度正統(tǒng)性的保障。

[1]黃東斌.城市房屋征收中公共權(quán)力的配置與控制――以權(quán)力為視角評《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》[J].中國房地產(chǎn),2011（3）：20-23.

[2]楊世建.公民參與是解決城市房屋征收補(bǔ)償問題的關(guān)鍵[J].山東科技大學(xué)學(xué)報,2010（4）：54-56.

第2篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

摘要:

國有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權(quán)社會化原則，其作為一種社會現(xiàn)實(shí)普遍存在于當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程之中，其背后蘊(yùn)涵著深刻的私權(quán)保障要求。雖然《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在立法理念與技術(shù)上較原有法更為先進(jìn)與合理，但在實(shí)體規(guī)制與程序設(shè)置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明確設(shè)立以及拆遷程序的細(xì)化規(guī)范是解決國有土地上房屋征收所出現(xiàn)問題的必由進(jìn)路。

關(guān)鍵詞:

房屋征收;公共利益;私權(quán)保障;拆遷補(bǔ)償;正當(dāng)程序

隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，用地規(guī)模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應(yīng)土地上的建筑物、安置相關(guān)人員。在征收中，產(chǎn)權(quán)主體均竭力爭取對城市土地中蘊(yùn)含無明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關(guān)征收制度被異化所生之權(quán)利和權(quán)力的沖突與較量，而科學(xué)、合理的法律法規(guī)之暫付闕如引致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對峙。雖然2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)頒布施行，但具體的規(guī)制內(nèi)容仍存有漏洞，對被征收人私權(quán)保障的力度依然孱弱，暴露出國有土地上房屋征收①法律制度的結(jié)構(gòu)性悖論和實(shí)踐操作中的功能性混亂等諸多問題。因此，有必要對國有土地上房屋征收問題進(jìn)行深入研究。

一、國有土地上房屋征收的私權(quán)保障要求

我國《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！钡谌罾^續(xù)規(guī)定:“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”從一定意義上說，《物權(quán)法》確立了國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)與私法要求，填補(bǔ)了規(guī)范與事實(shí)的縫隙，體現(xiàn)了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權(quán)社會化原則。傳統(tǒng)私法秉承所有權(quán)絕對原則，其過度強(qiáng)調(diào)個人的絕對權(quán)利所帶來的弊害使得現(xiàn)代權(quán)利觀念逐漸由個人權(quán)利轉(zhuǎn)向社會權(quán)利。德國學(xué)者耶林在其《法律的目的》一書中指出:“所有權(quán)行使之目的，不獨(dú)應(yīng)為個人的利益，同時也應(yīng)為社會的利益，因此現(xiàn)今應(yīng)以‘社會的所有權(quán)’制度取代‘個人的所有權(quán)’制度?！保?］而《魏瑪憲法》第153條所規(guī)定的“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，其行使應(yīng)同時有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側(cè)面與此相對照的是“對所有權(quán)的拘束與個人在社會秩序中承擔(dān)的內(nèi)在和外在義務(wù)拘束相符”［3］。在現(xiàn)代社會中，任何私人財產(chǎn)權(quán)利都不是絕對的、不受限制的權(quán)利。國家為了維護(hù)公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過征收的方式限制私人財產(chǎn)權(quán)。這既是所有權(quán)社會化限制的表征也是私人所有權(quán)的義務(wù)所在。誠然，所有權(quán)社會化并非是對私人所有權(quán)的否定，其本旨是調(diào)適所有權(quán)保護(hù)與所有權(quán)內(nèi)在義務(wù)拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權(quán)的行使與社會公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權(quán)并非絕對，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實(shí)乃寓存于所有權(quán)本身。所有權(quán)的內(nèi)容兼括權(quán)能和義務(wù)、限制及拘束，使私的所有權(quán)更具存在的依據(jù)，而發(fā)揮其功能?！保?］因此，所有權(quán)社會化并非導(dǎo)致所有權(quán)失去獨(dú)立的價值意蘊(yùn)，倘若在所有權(quán)社會化的過程中對所有權(quán)造成了損害，仍然應(yīng)當(dāng)參照私權(quán)的損失加以救濟(jì)。

(一)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)公民的合法財產(chǎn)受法律保護(hù)，確立物權(quán)法律關(guān)系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權(quán)人對所有權(quán)的信賴保護(hù)以及合理預(yù)期利益，強(qiáng)化所有權(quán)的安全屬性及穩(wěn)定性。從私權(quán)保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權(quán)穩(wěn)定性，且極易破壞所有權(quán)的安全屬性。國有土地上的房屋拆遷法律關(guān)系中所涉及的物權(quán)內(nèi)容至少包括三個方面:土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及土地附著物房屋的所有權(quán)問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，城市土地所有權(quán)歸國家所有，城市土地使用權(quán)被相應(yīng)的房屋所有權(quán)人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權(quán)亦歸城市居民所有。土地所有權(quán)歸屬于國家，其不能成為國家征收的對象，不構(gòu)成城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)。根據(jù)我國《物權(quán)法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉(zhuǎn)移”與“地隨房一體轉(zhuǎn)移”的規(guī)則，我國城市土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)從權(quán)利流轉(zhuǎn)的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權(quán)，所有權(quán)的滅失直接導(dǎo)致?lián)p害賠償，因此國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)首先在于對城市居民房屋所有權(quán)的侵害。同時，城市居民享有城市土地使用權(quán)，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權(quán)并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應(yīng)然的角度出發(fā)，在房屋拆遷法律關(guān)系中，拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)包括兩大方面的內(nèi)容，即拆遷主體對被拆遷人房屋所有權(quán)以及土地使用權(quán)的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因為此兩種基礎(chǔ)法律關(guān)系關(guān)涉補(bǔ)償原則及范圍的問題。

(二)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ㄔ瓌t國家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對城市房屋進(jìn)行拆遷并依法給予拆遷補(bǔ)償。城市房屋拆遷是對公民私有財產(chǎn)權(quán)的限制，但這種限制并不能表明國家力量可以毫無對價地隨意剝奪公民的私有財產(chǎn)權(quán)，因為“征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產(chǎn)權(quán)所做出的限制，但這種限制并不是對財產(chǎn)的無償征收，而是強(qiáng)制性地以適當(dāng)補(bǔ)償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)”［6］?！坝捎谛姓魇諜?quán)就是公權(quán)力的一種特權(quán)，具有自我擴(kuò)張的性質(zhì)，加之公共利益的不確定性，征收機(jī)關(guān)在適用時往往體現(xiàn)了較大的自由裁量權(quán)。如果不對之進(jìn)行合理約束，必然會侵犯被征收人的合法權(quán)利?！保?］具體到房屋征收法律關(guān)系，拆遷行為在實(shí)效上與一般的侵權(quán)行為無異，只不過這種行為基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生，具有法律基礎(chǔ)，擁有合法形式，因此不能判定為侵權(quán)。但征收人因公共利益導(dǎo)致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財產(chǎn)權(quán)的滅失，侵害了物權(quán)，造成權(quán)利人損害(這種后果與侵權(quán)行為引發(fā)的后果別無二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優(yōu)于前者，這在土地使用權(quán)的補(bǔ)償上尤為凸顯，在地價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，我國采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計算基數(shù)的地價一般來說低于市場交易的地價①，而補(bǔ)償缺省和計列開發(fā)成本時的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運(yùn)動”。所以，雖然基于公共利益導(dǎo)致的城市房屋拆遷行為不具有侵權(quán)性質(zhì)，但依據(jù)民法之等價有償、公平原則以及侵權(quán)法的歸責(zé)原理，侵權(quán)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)理應(yīng)被參照實(shí)行，賦予權(quán)利人以請求損害賠償或訴請承擔(dān)其他民事責(zé)任的權(quán)利，征收人也應(yīng)當(dāng)對被征收人的損失給予公平補(bǔ)償。《憲法》第十三條規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對服從于社會公共利益，基于此所產(chǎn)生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會誘發(fā)公權(quán)力過度侵犯公民私權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。所以，從公民私權(quán)受法律保護(hù)的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補(bǔ)償必須采取公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，才能更好地保障私權(quán)。

(三)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶疬w補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶诶娣峙渖蠎?yīng)當(dāng)包括合理利益的保障范圍以及預(yù)期利益的保障范圍;在保障主體上應(yīng)當(dāng)包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當(dāng)然屬于拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶Ｖ劣陬A(yù)期利益，根據(jù)私法精神，出于對被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償范圍之中。與此同時，主體保障的范圍也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補(bǔ)償?shù)墓市?。以美國?lián)邦憲法所規(guī)定的征收三要件之一的公平補(bǔ)償為例，第5條修正案強(qiáng)調(diào):“未經(jīng)公正補(bǔ)償，不得將私有財產(chǎn)充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內(nèi)涵即體現(xiàn)出多維度補(bǔ)償?shù)睦砟?一是有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H包括財產(chǎn)的所有人，還包括財產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人;二是取得補(bǔ)償?shù)膶ο蟛粌H包括房地產(chǎn)本身，還包括其附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽(yù)有關(guān)的無形資產(chǎn)(odwill)②。此外，1970年聯(lián)邦國會還制定了《針對聯(lián)邦或聯(lián)邦資助規(guī)劃的統(tǒng)一搬遷補(bǔ)助與不動產(chǎn)征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)向被征用人補(bǔ)助搬遷費(fèi)用、搬家津貼以及其他雜項費(fèi)用。很多州受其影響，肯定搬遷費(fèi)用等應(yīng)當(dāng)計入征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額之內(nèi)③。三是補(bǔ)償?shù)墓绞袌鰞r值并不單純反映被征用財產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。通過全方位的保障，被拆遷人并不會因公益而生的征收、征用導(dǎo)致利益減損，這是符合當(dāng)代私權(quán)保障的民法精神的。因此，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶谖覈蔀橐豁椫匾蝿?wù)。

二、國有土地上房屋征收原有法述評

(一)國有土地上房屋征收問題的形成與現(xiàn)狀從廣義“法”的角度看，國有土地上房屋征收由我國現(xiàn)行的多部法律同時進(jìn)行規(guī)制⑤，既有國家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理條例》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等行政法律法規(guī)，還有如《物權(quán)法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規(guī)范的位階層次之較大跨度和部門領(lǐng)域之繁多數(shù)目，我們必須承認(rèn)調(diào)和我國現(xiàn)行的房屋征收制度兼具復(fù)雜性、重要性以及必要性。通過對涉及的各法律施行之時間、具體規(guī)定以及實(shí)踐操作的境況之分析，我國房屋征收問題的形成與現(xiàn)狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和1991年1月國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》時間間隔之短暫，我們可以窺知我國對土地使用權(quán)制度的法律調(diào)整與對城鎮(zhèn)房屋征收問題的法律調(diào)整幾近同步。因此，城鎮(zhèn)房屋征收問題之獨(dú)立存在和極易產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權(quán)制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質(zhì)關(guān)系與“一體主義”的法律后果所引致的結(jié)構(gòu)性悖論是導(dǎo)致我國現(xiàn)行房屋征收相關(guān)法律問題的重要根源。為凸顯房屋的本身價值與獨(dú)立地位以及便利房屋的流轉(zhuǎn)交易，我國并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權(quán)獨(dú)立于土地所有權(quán)的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術(shù)和思想上體現(xiàn)的交易模式是建立在國家所有權(quán)基礎(chǔ)上的“國家物權(quán)主義”，“在土地國有的條件下，土地所有權(quán)與使用權(quán)(從而土地所有權(quán)與房屋的所有權(quán))的分離變成強(qiáng)制性的，不能通過相關(guān)各方的談判來加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認(rèn)可的權(quán)利分配模式，而是被強(qiáng)制接受某種權(quán)利分配結(jié)果”［9］。這使得國家在對國有城市土地進(jìn)行征收的同時，不重視或者根本否認(rèn)國家對城鎮(zhèn)房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補(bǔ)償而回避土地使用權(quán)隨征收活動潛在租值的顯化而導(dǎo)致的利益糾紛。這種房地結(jié)構(gòu)性矛盾實(shí)際上根源于我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制，其更加強(qiáng)調(diào)公民對國家安排的絕對服從。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的提出與發(fā)展，房屋流轉(zhuǎn)交易形式逐漸多樣態(tài)化、土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的法律制度日臻完善，如何促使房產(chǎn)與地產(chǎn)妥適結(jié)合以體現(xiàn)客觀價值的最優(yōu)化愈加受到重視。第三，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入和公民權(quán)利意識的自覺而生，在對房屋違法征收的一片反對聲中，立法者開始密切關(guān)注并愈發(fā)重視房屋征收中被征收人的合法權(quán)益。這最突出地反映在我國2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權(quán)法》以及2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關(guān)系中，作為相對弱者一方的被征收人的合法權(quán)利越來越受到全面、合理的保障，在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序上也逐漸體現(xiàn)出私權(quán)保障的價值訴求。

(二)國有土地上房屋征收的原有法評價國有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規(guī)為房屋征收行為構(gòu)建了大致的法律框架，但該法律框架還遠(yuǎn)不能滿足和解決現(xiàn)實(shí)生活中房屋征收出現(xiàn)的諸多法律問題，國家權(quán)力運(yùn)作和公民權(quán)利保障相協(xié)調(diào)的要求無從實(shí)現(xiàn)。原有法規(guī)制的問題主要體現(xiàn)在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國《憲法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理條例》和《物權(quán)法》等原有法對公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規(guī)制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實(shí)踐中區(qū)分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權(quán)的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術(shù)上的弊端以及規(guī)制上的漏洞以擊破制度成為準(zhǔn)確界定公共利益的原動力。其次，政府角色定位不清晰。我國有關(guān)征收的原有法律規(guī)制由于對行政權(quán)力缺乏有效制約，導(dǎo)致其過于膨脹，司法程序的作用沒有得到應(yīng)有的重視與發(fā)揮。在征收法律關(guān)系中政府毋庸置疑是作為最終歸責(zé)者的一方主體，但在征收過程中政府作為指揮者、執(zhí)行者、服務(wù)者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設(shè)法減輕自身機(jī)構(gòu)直接的擔(dān)責(zé)壓力或緩解現(xiàn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導(dǎo)致的主體錯位造成認(rèn)定程序上的混亂，從而引發(fā)政府信用危機(jī)與公信力下降等現(xiàn)實(shí)問題。最后，拆遷補(bǔ)償安置不合理。第一，補(bǔ)償安置實(shí)質(zhì)上是充滿利益博弈的偽商談。因行政部門的強(qiáng)勢“兜底”，原有法從安置補(bǔ)償協(xié)議的啟動到制定均刻有明顯的強(qiáng)制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見交流的補(bǔ)償安置協(xié)議是一種沖突博弈而非議價博弈。由此，征收方案的制定過程就離“接近于一個完全信息的雙方議價博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價解①”這一理想模式漸行漸遠(yuǎn)。第二，房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，國有土地使用權(quán)被提前終止后未得到應(yīng)有補(bǔ)償。原有法尚未就城市建設(shè)拆遷中國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償做出具體規(guī)定，將若干問題淡化為僅對征收房屋所有權(quán)而產(chǎn)生的補(bǔ)償安置問題，被拆遷人土地使用權(quán)的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，較低的貨幣補(bǔ)償使得大批拆遷戶易陷入難以承受按面積差價重新購房的經(jīng)濟(jì)壓力和在外租房又明顯不能滿足利益優(yōu)化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價相對便宜的城市邊緣居住。隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、用地需求的無限增長，如此遷移循環(huán)往復(fù)，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導(dǎo)致的是整個社會中低收入群體的被“邊緣化”。

三、國有土地上房屋征收新條例評述及完善之思考

2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》)在權(quán)利保障方面設(shè)置更為周全，立法理念、立法技術(shù)更為先進(jìn)與合理，制度的嬗變促使了許多現(xiàn)實(shí)性問題的解決，但新條例仍有許多規(guī)制有待完善。

(一)公共利益的界定是否應(yīng)正面界定以及能否正面界定作為公權(quán)與私權(quán)連接點(diǎn)的公共利益一直是備受學(xué)界討論的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題。面對因立法的暫付闕如而導(dǎo)致實(shí)踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權(quán)法》時就明確指出:“僅僅寄希望于物權(quán)法對公共利益內(nèi)容的界定是物權(quán)法所不能承受之重”［10］。但不可否認(rèn)的是，公共利益承擔(dān)了揭橥《憲法》第十條②精神的責(zé)任，成為《物權(quán)法》第四十二條③規(guī)定的征收程序啟動之實(shí)質(zhì)要件與最終目的之應(yīng)然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國房屋征收法律制度的首要任務(wù)。新《條例》第八條就公共利益的范圍進(jìn)行了具體規(guī)制:“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！币环矫妫⒎ㄉ蠈⒐怖孀鳛榉课菡魇盏那爸脳l件，有助于界分公益征收與商業(yè)征收。判定公共利益的需要還必須堅持必要性原則，即“為了實(shí)現(xiàn)某種特定的公共利益必須對特定范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行征收，否則該特定公共利益不能實(shí)現(xiàn)。也就是說，哪怕房屋征收行為的目的確實(shí)具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過房屋征收也能實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中為削減成本或其他不適當(dāng)考慮而濫用征收權(quán)”［11］。另一方面，在立法技術(shù)上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發(fā)展性、開放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問題，以相對明確的標(biāo)準(zhǔn)使得在法律實(shí)踐中更具操作性。通過對公共利益進(jìn)行列舉性的規(guī)定，法條能夠為一般民眾及行政主體提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)指引，對于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實(shí)質(zhì)上就是對公共利益類型化分析，正如拉倫茨所言:“當(dāng)抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時，大家首先會想到的補(bǔ)助思考形式是‘類型’。”［12］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”之規(guī)定，一方面因開放式“兜底條款”的運(yùn)用而“期待能彈性地、演變地對生活事實(shí)加以規(guī)范，而不至于掛一漏萬或不能與時俱進(jìn)”［13］;另一方面也使得規(guī)制“公共利益”的法律層級有所保障，這決定了地方性法規(guī)和政府規(guī)章都無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的“公共利益”的情形，限制了對“公共利益”的擴(kuò)大解釋①。誠然，在房屋征收和拆遷的過程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現(xiàn)公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實(shí)施的保障性安居工程和舊城區(qū)改建，在這兩項建設(shè)中往往存在公共利益與商業(yè)利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業(yè)利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項建設(shè)需要而進(jìn)行的房屋征收與拆遷活動時，應(yīng)該嚴(yán)格審查征收房屋收回土地使用權(quán)后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產(chǎn)權(quán)的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當(dāng)程度上得以實(shí)現(xiàn)。

(二)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重塑補(bǔ)償系征收制度的必備要素，注重補(bǔ)償?shù)恼魇罩贫?，“既遵循了法制發(fā)達(dá)國家征收制度的發(fā)展規(guī)律，也抓住了我國城市不動產(chǎn)征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補(bǔ)償既具有深厚的基礎(chǔ)，又體現(xiàn)私權(quán)保障的價值內(nèi)涵，在房屋拆遷法律關(guān)系中，房屋拆遷補(bǔ)償理應(yīng)體現(xiàn)人權(quán)保障的要求以及等價有償、公平的民法原則。基于注重完善與提升拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理念，具體補(bǔ)償舉措應(yīng)體現(xiàn)在以下方面:第一，從適當(dāng)補(bǔ)償?shù)焦窖a(bǔ)償———價值理念的轉(zhuǎn)變。我國2001年頒布實(shí)施的舊《條例》對被拆遷人采適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這在實(shí)踐中多被等同于象征性或撫慰性補(bǔ)償。依據(jù)適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被拆遷人的直接利益無法得到全面補(bǔ)償，更毋論預(yù)期性的利益。此外，行政補(bǔ)償?shù)姆秶?，補(bǔ)償基本上只限于財產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，而財產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償中也只局限于對直接損失的補(bǔ)償。2011年實(shí)行的新《條例》首次將拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定為公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)②。公平補(bǔ)償原則納入了嚴(yán)密的利益評估機(jī)制，并與市場掛鉤，實(shí)現(xiàn)了私權(quán)保障價值理念的轉(zhuǎn)變，對房屋拆遷法律關(guān)系中被拆遷人的利益保護(hù)更為周全。然而，新《條例》尚未關(guān)注或解決的問題在于:城市居民房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)雖然歸屬主體一致，但二者的價值標(biāo)準(zhǔn)卻是相異的。新《條例》雖然對被拆遷人采用公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償?shù)墓叫运槍Φ膶ο髤s不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶?(一)被征收房屋價值的補(bǔ)償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償;(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。從條文字面看，補(bǔ)償僅限于基于房屋所有權(quán)所產(chǎn)生的合理利益，對城市土地使用權(quán)的補(bǔ)償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關(guān)于公共利益需要的界定，“無論是為了保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要，還是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)的需要，地方政府對他人房屋進(jìn)行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權(quán)，而是為了盡快拆除房屋和重新開發(fā)、利用土地”［16］。事實(shí)也是如此，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市土地使用權(quán)的市場價值往往要遠(yuǎn)高于基于房屋所有權(quán)所派生出的各項利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的”規(guī)定已暗含了地價在補(bǔ)償中所占有的重要份量;第十九條“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”中的“房地產(chǎn)”更是直接顯露“地產(chǎn)”在征收補(bǔ)償中難以被忽略;住建部頒發(fā)的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條也規(guī)定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價值補(bǔ)償，當(dāng)然包含了對建設(shè)用地使用權(quán)價值喪失的補(bǔ)償，否則“公平補(bǔ)償”只是“金玉其外”而在實(shí)質(zhì)上對被征收人有失公允———新《條例》對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的基礎(chǔ)對象之曖昧不清的態(tài)度值得反思。日后立法需要完善的事項在于:第一，在考慮補(bǔ)償時，是否需要同時補(bǔ)償基于房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)所產(chǎn)生的利益之總和;第二，是否將二者價值進(jìn)行比較而補(bǔ)償價值較高者。筆者認(rèn)為，第二種方法更為合理。原因在于，我國實(shí)行房地一體主義，對二者進(jìn)行總和性補(bǔ)償一方面會加重政府負(fù)擔(dān);另一方面可能會引發(fā)道德風(fēng)險，加劇公民的信譽(yù)危機(jī)。如前所述，土地使用權(quán)具有獨(dú)立的價值，且此價值在某些情況下相對于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實(shí)踐交易中，土地使用權(quán)的對價一般已經(jīng)“吸附”于為取得房屋所有權(quán)時所支付的對價中，所以在厘定補(bǔ)償規(guī)制時，也理應(yīng)將實(shí)踐考慮其中，故補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按兩者價值之和顯然并非合理。根據(jù)十八屆三中全會國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案所指出的建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，“房地一體”的模式將會更為明顯地體現(xiàn)，在補(bǔ)償價值計算時，立法應(yīng)參照實(shí)踐中“地產(chǎn)”之于“房產(chǎn)”價值的“吸附”這一事實(shí)對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明晰規(guī)制，以兩者價值較高者為準(zhǔn)。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問題。在拆遷補(bǔ)償方式上，目前我國基本上采以貨幣補(bǔ)償為主、實(shí)物補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔的做法，新《條例》依然沒有解決該漏缺①。補(bǔ)償方式的簡單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過程中，房屋的滅失往往直接導(dǎo)致居民就業(yè)成本和生活成本的增加，從而引發(fā)新的生存危機(jī)，這關(guān)涉公民權(quán)利的保護(hù)及社會秩序的安定與和諧，因此，有必要堅守公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t與標(biāo)準(zhǔn)。美國研究不動產(chǎn)征收及補(bǔ)償?shù)闹麑W(xué)者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴(kuò)張，公平補(bǔ)償幾乎成了僅有的對私人財產(chǎn)權(quán)有意義的保障和對政府濫用征收權(quán)的審查②。究竟什么是“公平補(bǔ)償”?美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，需要補(bǔ)償?shù)氖且蛘饔眯袨榻o財產(chǎn)所有人造成的損失，衡量損失的標(biāo)準(zhǔn)是財產(chǎn)被征用時的公平市場價值(fairmarketvalue)③。在堅持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場價值并不單純反映被征用財產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現(xiàn)有價值出發(fā)評估的補(bǔ)償數(shù)額往往難以彌補(bǔ)當(dāng)事人的實(shí)際損失，對被限制和剝奪私有財產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償必須包括私有財產(chǎn)的既有價值如被拆遷人處分不動產(chǎn)自遭受破壞的損失，潛在價值如被拆遷人對不動產(chǎn)情感價值的損失以及與不動產(chǎn)所處社區(qū)聯(lián)系割裂的損失、滿足個人正當(dāng)?shù)奶厥庑枰度氲膿p失⑤，同時還應(yīng)該將可得利益納入考慮之中。另一方面補(bǔ)償?shù)姆绞奖仨毧紤]到分配正義，補(bǔ)償方式差異的背后蘊(yùn)含的是價值沖突及利益沖突。龐德認(rèn)為:“法學(xué)家所必須做的就是認(rèn)識這個問題，并意識到這個問題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護(hù)所有的社會利益、并維持這些利益之間的、與保護(hù)所有這些利益相一致的某種平衡或協(xié)調(diào)。”⑥故，為平衡或協(xié)調(diào)公共利益與個人利益，立法所提供的補(bǔ)償方式理應(yīng)能夠保證個人的生活水準(zhǔn)不會因為私有財產(chǎn)權(quán)的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補(bǔ)償機(jī)制成為必須。多樣化的補(bǔ)償方式除了以貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔外，還可以考慮增加安排就業(yè)、提供升學(xué)機(jī)會、擴(kuò)大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權(quán)益。第三，由籠統(tǒng)性到唯一性———補(bǔ)償主體的特定化。房屋拆遷責(zé)任主體不明確是導(dǎo)致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實(shí)際包含了兩層法律關(guān)系———政府與開發(fā)商之間的土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系、政府與被拆遷人的土地使用權(quán)收回與房屋所有權(quán)征收法律關(guān)系，被拆遷人與開發(fā)商之間并沒有直接的法律關(guān)系。舊《條例》規(guī)定，拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰?拆遷由誰補(bǔ)償?這些問題對于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業(yè)性拆遷大行其便，無所顧忌，這些均使得主體錯位、責(zé)任承擔(dān)混亂的現(xiàn)象成為常態(tài)。新《條例》第四條則明確規(guī)定:“市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行?！边@一規(guī)定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收與補(bǔ)償工作，政府部門成為公益拆遷補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門的不法拆遷行為規(guī)定了嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，補(bǔ)償主體的特定性使得政府的責(zé)任得以明定，在權(quán)利保護(hù)方面避免了被拆遷人求償無門的被動局面，健全了被拆遷人的補(bǔ)償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系中的政府部門承擔(dān)的是嚴(yán)格責(zé)任，“一個國家要實(shí)行法治，總要會犧牲一些原本由國家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當(dāng)目標(biāo)，諸如國家的部分權(quán)力、階級利益、政黨影響力、官員職權(quán)、工作效率，甚至經(jīng)濟(jì)效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺前”且承擔(dān)更多的責(zé)任與風(fēng)險，但這與責(zé)任政府、服務(wù)政府的科學(xué)行政理念是相符的。但新《條例》需要進(jìn)一步完善的地方在于有必要具體細(xì)化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟(jì)途徑，在歸責(zé)主體明確化的同時只有構(gòu)建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權(quán)。

(三)征收正當(dāng)程序的完善目前，我國房屋征收正當(dāng)程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現(xiàn)象屢禁不止的主要根源。“一個健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！保?8］嚴(yán)格程序的規(guī)制及施行是達(dá)至實(shí)體正義的前提，“征收程序要實(shí)現(xiàn)的基本功能是:對征收決定權(quán)的制約和對被征收方權(quán)利的保障”［19］。在我國有關(guān)規(guī)定程序的法律法規(guī)中，保障公民或行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)尤為必要，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)成為房屋征收高度關(guān)注的原則。第一，完善征收許可中的聽證程序。根據(jù)我國《行政許可法》第四十六條的規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證?！痹撘?guī)定存在的問題是，聽證程序的啟動完全依靠行政機(jī)關(guān)的價值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關(guān)系中，行政主體既是參加者同時又享有決定聽證的啟動權(quán)，缺乏一定的監(jiān)督機(jī)制。新《條例》第十一條明確規(guī)定:“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案?！笨梢姡撘?guī)定在提高聽證的公眾參與度以及過程、結(jié)果的透明度上有所進(jìn)步。但是，對于何謂聽證、何時聽證、如何聽證、向誰主張聽證這些問題的法律規(guī)定過于粗泛，聽證信息機(jī)制的設(shè)置依然嚴(yán)重失衡，被征收人缺乏實(shí)際參加聽證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽證的權(quán)利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關(guān)于聽證事項中，只有因舊城區(qū)改建需要征收房屋才關(guān)涉嚴(yán)格聽證的問題，在其他事項上則無嚴(yán)格聽證的要求?！安还苋绾谓缍ü怖妫膊还苁悄囊患墑e的公共利益，只要公共利益的主張會引起私人實(shí)體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當(dāng)性與合法性。”

［20］盡管新《條例》第九條規(guī)定，作出的征收決定必須符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃等，而這些規(guī)劃的制定就必須廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)認(rèn)證。這其中完全可以將其明定為必須經(jīng)過公益調(diào)查和公益聽證程序。筆者還認(rèn)為，對關(guān)涉房屋征收中的所有事項都應(yīng)當(dāng)納入聽證程序，聽證應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》所要求的程序進(jìn)行，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)完整、全面，準(zhǔn)確反映聽證過程及參加者的意見，并以此作為決策的依據(jù)。“正當(dāng)法律程序就是要求征用當(dāng)局必須聽取被征用人的意見，同時要充分說明行使征用權(quán)的理由，而不是根據(jù)其單方意志作出征用決定?！保?1］對于行政機(jī)關(guān)未經(jīng)聽證所作出的違法行政行為，應(yīng)根據(jù)征收進(jìn)程中的不同情況，依法分別作出撤銷、駁回訴訟請求或者確認(rèn)違法判決。第二，完善拆遷補(bǔ)償安置的評估程序。完善拆遷補(bǔ)償安置評估程序的關(guān)鍵在于保證評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規(guī)定補(bǔ)償定價以市場評估價進(jìn)行確定，但同時又將評估辦法的制定權(quán)劃歸省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市場評估受到政府政策的左右。新《條例》規(guī)定在評估辦法上增加了復(fù)核評估以及向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定的權(quán)利。在房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的選任上，規(guī)定評估機(jī)構(gòu)應(yīng)由被征收人協(xié)商選定;協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定，將被拆遷人的索償權(quán)與行政主體的行政權(quán)相剝離，盡量避免行政主體的過分干預(yù)?？傮w而言，新《條例》推行后的最終議價結(jié)果較之于舊《條例》應(yīng)更為趨近公平。由于“健全第三方評估市場，賦予公民以自由選擇評估方的權(quán)利，引入有效的競爭機(jī)制應(yīng)該是完善征收補(bǔ)償制度的一個必要進(jìn)路”［22］。不難看出，在評估機(jī)構(gòu)的遴選機(jī)制以及對評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等方面，新《條例》仍有細(xì)化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。

完善房屋征收裁決程序應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化司法權(quán)與行政權(quán)的分離，強(qiáng)化司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，堅持司法終局原則。根據(jù)舊《條例》的規(guī)定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿行政裁決，即使申請訴訟，也不能避免房屋被強(qiáng)制征收的命運(yùn)。賦予政府部門對征收糾紛的行政裁決權(quán)后，政府部門在下發(fā)行政許可后還對其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國現(xiàn)行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執(zhí)行的角色重疊，政府一身兼具運(yùn)動員和裁判員的雙重身份?！保?3］行政主體行使行政權(quán)時往往肆無忌憚，不利于被征收人合法權(quán)益的保護(hù)。行政的特點(diǎn)固然講求效率，但是在公民權(quán)利可能受到極大損害的時候，還應(yīng)當(dāng)充分注重正義、公平的要求，這是實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效率的途徑之一。新《條例》第十四條規(guī)定:“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！边@是對房屋征收的裁決權(quán)實(shí)行司法終局原則的確認(rèn)。從私權(quán)保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權(quán)由行政裁決轉(zhuǎn)化為司法裁決，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，才能避免行政主體對房屋征收裁決權(quán)的權(quán)力壟斷，更好的保障被征收人的合法權(quán)益。在國有土地房屋征收中，房屋征收作為越來越普遍的社會現(xiàn)象所引發(fā)的一系列社會問題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權(quán)利方面雖有顯著進(jìn)步，但關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計無論在理論層面還是立法技術(shù)層面都存在著不足。在正確處理社會公共利益與私權(quán)沖突的過程中，需要構(gòu)建起公平合理的平衡機(jī)制，強(qiáng)化被征收人合法權(quán)益的保護(hù)，健全被征收人權(quán)利救濟(jì)途徑，將公平補(bǔ)償、正當(dāng)程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進(jìn)社會和諧秩序。

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第3篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

關(guān)鍵詞：葡萄牙 征收法典 私權(quán)保護(hù)

2011年1月21日國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，廢止了《城市房屋拆遷管理條例》這些法律法規(guī)在保證國家獲取建設(shè)用地、規(guī)范土地征收行為、維護(hù)被征收人利益等方面發(fā)揮了一定的作用，但總體而言，有關(guān)征地的法律制度仍不健全，需要進(jìn)一步完善。本文擬以葡萄牙《征收法典》為參照，結(jié)合中國現(xiàn)狀，對兩國的征地制度進(jìn)行比較分析，進(jìn)而尋求中國征地制度的完善的有效方案。

一、葡萄牙征收制度對私權(quán)保護(hù)的體現(xiàn)

在葡萄牙，征收行為主要受《征收法典》的統(tǒng)一規(guī)制。其征收制度遵循法定、正義、平等、比例、平等、公正及誠實(shí)信用原則。該法典賦予被征收人的權(quán)利主要有以下三種：

（一）索還權(quán)

研究索還權(quán)是研究葡萄牙征收制度對私權(quán)保護(hù)的起點(diǎn)?！墩魇辗ǖ洹返?條共9款的內(nèi)容，其主要對索還權(quán)的構(gòu)成要件，行使方式及終止的情況進(jìn)行了規(guī)定。索還權(quán)的價值在于有效地維持與保證征收制度的合理性，克服土地征收中可能產(chǎn)生的利益失衡現(xiàn)象，從而保證土地征收的合法性與合理性。

（二） 行政與民事訴權(quán)

行政訴權(quán)是對行政部門的“公益聲明”提起行政訴訟的權(quán)利。筆者認(rèn)為《征收法典》賦予被征收人的司法救濟(jì)權(quán)，是發(fā)生爭議時進(jìn)行行政與民事訴訟的基本權(quán)利，使公民享有請求國家維護(hù)自己的合法權(quán)益的權(quán)利，體現(xiàn)了法律對被征收人私權(quán)的保護(hù)，不僅具有程序意義，更具有實(shí)體意義。

（三）全部征收權(quán)

根據(jù)該法典第3條對征收的限制，實(shí)際上是征收必要性原則的體現(xiàn)，其目的是將對被征收人的損害減至最低。不僅如此，該條第2款賦予被征收人主張全部征收的權(quán)利，它規(guī)定：“如果只需要征收不動產(chǎn)的任意部分，在以下任一情況下，被征收財產(chǎn)所有人得申請全部征收：（1）如果剩余部分不能按比例地提供整個不動產(chǎn)所提供的相同舒適；（2）如果剩余部分對被征收人不具有經(jīng)濟(jì)價值?！笨梢钥闯?，這項權(quán)利的立法目的是為了保證被征收的不動產(chǎn)物盡其用。

二、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對私權(quán)保護(hù)的貫徹

我國目前還沒有制定出不動產(chǎn)征收的統(tǒng)一立法，關(guān)于不動產(chǎn)征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中。其中《條例》對私權(quán)的保護(hù)取得了一定的進(jìn)步，主要有：

第一，明確征收與補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)概念。首先，將公共利益征收與商業(yè)開發(fā)徹底分開。根據(jù)《條例》第一條、第二條的規(guī)定，“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例?！薄盀榱斯怖娴男枰?，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償?！边@說明本條例僅適用基于公共利益的征收。根據(jù)《條例》第四條，“市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作”，這說明政府成為公益性征收和補(bǔ)償?shù)闹黧w。其次，明確征收補(bǔ)償范圍。根據(jù)《條例》第十七條，“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補(bǔ)償包括：1.被征收房屋價值的補(bǔ)償；2.因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償；3.因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎勵辦法，對被征收人給予補(bǔ)助和獎勵。這說明條例明確了征收補(bǔ)償?shù)姆秶?。第二，被征收人具有補(bǔ)償選擇權(quán)。《條例》第二十一條，“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換?！北徽魇杖丝梢赃x擇貨幣補(bǔ)償或置換的方式，體現(xiàn)了對被征收人的私權(quán)保護(hù)與尊重。第三，政府具有公告、聽證的義務(wù)。根據(jù)《條例》第二章有關(guān)征收決定的，其第八條，第十一條，第十三條，說明政府具有征收決定的權(quán)力，同時履行公告與聽證的義務(wù)。第四，司法權(quán)的介入。征收爭議可以提交司法裁決。根據(jù)《條例》第四章對法律責(zé)任的規(guī)定，主要的特點(diǎn)體現(xiàn)在征收爭議提交司法裁決。第三十條、三十一條、三十二、三十三、三十四條規(guī)定了征收爭執(zhí)可以提交司法裁決。違法建筑不予補(bǔ)償，暴力拆遷應(yīng)被追究刑責(zé)。根據(jù)《條例》第二十四條，“市、縣級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補(bǔ)償?！钡谌粭l，第三十二條都對此做出了明確的規(guī)定。第五，強(qiáng)調(diào)評估機(jī)構(gòu)的中立性。根據(jù)《條例》第十九與第二十條，強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)調(diào)評估機(jī)構(gòu)的中立性。例如第十九條“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。房屋征收評估辦法由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見?！?/p>

三、兩國比較對中國的啟示

（一）《條例》對私權(quán)保護(hù)貫徹之檢討

由以上我國征收中存在諸多問題，我們新《條例》顯然比以前有了諸多進(jìn)步，但相比現(xiàn)實(shí)問題的本質(zhì)，我們的制度還有很多不完善的地方。最為明顯的區(qū)別是，葡萄牙《征收法典》的立法宗旨明確，即為一部私權(quán)保障法，最主要的體現(xiàn)在對被征收人權(quán)利的賦予上，也就是我們的《征收條例》的立法宗旨并不明確，對私權(quán)的保障還不夠突出，沒有起到很好的對抗征收權(quán)的效果。針對這些問題，我們應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的征收法，明確私權(quán)保障的立法宗旨，可以借鑒葡萄牙《征收法典》充分賦予被征收人權(quán)利對抗公權(quán)力的司法實(shí)踐。

（二）我國統(tǒng)一征收立法的制定

2011年1月21日國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，廢止了《城市房屋拆遷管理條例》。但我們認(rèn)為，我國現(xiàn)實(shí)中的征收問題，不僅出現(xiàn)于城市房屋的征收領(lǐng)域，更為嚴(yán)重的征收問題實(shí)際上發(fā)生于土地征收領(lǐng)域，而土地征收問題的解決與我國政府當(dāng)下著力進(jìn)行的三農(nóng)問題的解決密切相關(guān)，土地征收問題解決不了，三農(nóng)問題很難得以妥善解決。有鑒于上述認(rèn)識，我們主張，對于我國征收立法應(yīng)，制定統(tǒng)一征收法，而非繼續(xù)沿用現(xiàn)在的分而治之的渙散立法模式。

（三）應(yīng)區(qū)分征收與補(bǔ)償?shù)脑瓌t

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則。筆者認(rèn)為，可以借鑒葡萄牙《征收法典》的經(jīng)驗，征收與補(bǔ)償遵循不同的原則。

（四）司法權(quán)的介入

對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力控制已成為世界主要國家征收制度中內(nèi)容之一。根據(jù)現(xiàn)代政治學(xué)原理,為了提高行政效率以及防止出現(xiàn)權(quán)力控制的怪圈，對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力控制不能依賴于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而只能依賴于一個外部機(jī)構(gòu)。而該外部機(jī)構(gòu)，我國學(xué)者認(rèn)為應(yīng)為司法機(jī)構(gòu)。我們發(fā)現(xiàn)在葡萄牙征收制度中，征收的本質(zhì)是保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)中實(shí)現(xiàn)國家的征收權(quán)，而不是為了國家的征收權(quán)而過度侵害公民的財產(chǎn)權(quán)。葡萄牙的不動產(chǎn)征收的立法，在協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與被征收人的關(guān)系的司法實(shí)踐中具有較強(qiáng)的可操作性，特別是司法權(quán)在征收中公共用益的調(diào)查與宣告，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的宣告以及補(bǔ)償?shù)确矫娴目刂?，并建立良好的程序與制度體系，這些經(jīng)驗與制度值得我們在制定統(tǒng)一征收法時借鑒。

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第4篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收條例》）已經(jīng)國務(wù)院第141次常務(wù)會議通過，自1月21日起施行，國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。為全面貫徹落實(shí)《征收條例》，依法保障被征收人的合法權(quán)益，促進(jìn)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作順利進(jìn)行，結(jié)合我市實(shí)際，提出如下意見：

一、切實(shí)提高認(rèn)識，明確總體要求

房屋征收與補(bǔ)償工作，是公共利益項目順利實(shí)施的前提，也是保證城市建設(shè)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的重要條件。各區(qū)政府和各有關(guān)部門要充分認(rèn)識做好房屋征收與補(bǔ)償工作的重要意義，堅持“依法行政、公平補(bǔ)償、決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開”的原則，依法有序快速推進(jìn)房屋征收與補(bǔ)償工作。市房屋征收部門要抓緊制定完善我市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償政策規(guī)定，切實(shí)保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。要緊密結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌兼顧、合理編制全市房屋征收計劃，積極協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督各區(qū)政府做好房屋征收與補(bǔ)償工作。各區(qū)政府要在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)動一切可用力量，利用一切積極條件，克服一切不利因素，保證房屋征收進(jìn)度、質(zhì)量及社會穩(wěn)定。各有關(guān)部門要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，密切工作銜接，各司其職，協(xié)調(diào)配合，全力做好房屋征收與補(bǔ)償工作，努力為全市經(jīng)濟(jì)社會好發(fā)展快發(fā)展大發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

二、確定征收責(zé)任，強(qiáng)化工作落實(shí)

根據(jù)《征收條例》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)際，我市實(shí)行“全市統(tǒng)籌、分區(qū)實(shí)施”的房屋征收工作體制。市政府負(fù)責(zé)全市的房屋征收與補(bǔ)償工作，區(qū)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。成立市人民政府房屋征收辦公室（以下簡稱市征收辦），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌計劃、綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督全市房屋征收與補(bǔ)償工作；區(qū)政府設(shè)立區(qū)人民政府房屋征收辦公室（以下簡稱區(qū)征收辦），負(fù)責(zé)實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償具體工作。市發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、住房保障和房產(chǎn)管理、行政執(zhí)法、財政、公安、監(jiān)察、審計、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等部門負(fù)責(zé)按照職能分工，支持、配合、監(jiān)督房屋征收與補(bǔ)償工作。

三、明確征收程序，密切工作關(guān)系

（一）編制房屋征收計劃

市征收辦根據(jù)公共利益項目需要，組織市發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、住房保障和房產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等部門和區(qū)政府論證編制全市房屋征收計劃，報市政府批準(zhǔn)后下達(dá)區(qū)政府執(zhí)行。其中保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)經(jīng)市人大審議通過，并列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃。

市征收辦根據(jù)征收計劃適時在征收范圍內(nèi)房屋征收通告，禁止在征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為，并書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。

（二）擬定征收補(bǔ)償方案

房屋征收通告后，區(qū)征收辦對征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等與房屋補(bǔ)償相關(guān)的情況進(jìn)行調(diào)查登記，擬定征收補(bǔ)償方案，報區(qū)政府；區(qū)政府召集房屋征收、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、住房保障和房產(chǎn)管理、財政、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等部門論證征收補(bǔ)償方案。

（三）征求公眾意見

區(qū)政府公布征收補(bǔ)償方案，征求公眾意見。對因舊城區(qū)改建需要征收房屋，半數(shù)以上被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合《征收條例》規(guī)定的，由區(qū)政府組織被征收人和公眾代表召開聽證會。

區(qū)政府根據(jù)公眾意見或聽證會情況修改征收補(bǔ)償方案，并將征求意見情況和征收補(bǔ)償方案修改情況及時公布。征收補(bǔ)償方案報市征收辦和財政部門備案。

（四）作出房屋征收決定

市征收辦根據(jù)調(diào)查登記、征收補(bǔ)償方案等有關(guān)資料編制項目征收補(bǔ)償費(fèi)用概算，告知項目提報部門（單位）將所需征收補(bǔ)償費(fèi)用足額存儲到市征收補(bǔ)償專戶；區(qū)政府按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，評估結(jié)果報有關(guān)部門備案；區(qū)政府組織有關(guān)部門對未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行認(rèn)定和處理。

區(qū)政府作出房屋征收決定并公告。房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議討論決定。

（五）征收補(bǔ)償

房屋征收決定公告后，由區(qū)征收辦組織召開房屋征收大會，與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議。

對區(qū)征收辦與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)未達(dá)成協(xié)議或被征收房屋所有人不明確的，由區(qū)征收辦報請區(qū)政府依照《征收條例》規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)公告。補(bǔ)償決定報市征收辦備案。對被征收人在征收補(bǔ)償決定規(guī)定搬遷期限內(nèi)未搬遷、且符合《征收條例》規(guī)定申請強(qiáng)制執(zhí)行條件的，由區(qū)政府申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

四、執(zhí)行征收政策，保持標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

房屋征收補(bǔ)償堅持依法公平原則，嚴(yán)格執(zhí)行《征收條例》有關(guān)規(guī)定。對貨幣補(bǔ)償?shù)模凑赵u估確定的被征收房屋價值計算補(bǔ)償款；對產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，按照被征收房屋價值與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值結(jié)算差價款。具體補(bǔ)償政策另行制定。

對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑，認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，依據(jù)相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償；認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補(bǔ)償。

五、加強(qiáng)征收監(jiān)督，規(guī)范工作行為

（一）加強(qiáng)補(bǔ)償監(jiān)督。各區(qū)政府要嚴(yán)格按照征收補(bǔ)償方案實(shí)施補(bǔ)償。市征收辦要加強(qiáng)對征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房屋公開自選房號的監(jiān)督，確保被征收人得到依法補(bǔ)償和妥善安置。市財政、審計部門要加強(qiáng)對征收補(bǔ)償費(fèi)用執(zhí)行情況的監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)評估監(jiān)督。市征收辦要建立健全房屋征收評估監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施規(guī)范動態(tài)管理，防止發(fā)生弄虛作假、、惡意串通、暗箱操作和出具虛假或者有重大差錯評估報告等侵害被征收人權(quán)益的行為。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。市征收辦要加強(qiáng)對房屋征收決定、征收補(bǔ)償決定以及涉及被征收人合法權(quán)益征收行為的監(jiān)督，依法糾正不當(dāng)征收行為。

（四）加強(qiáng)法紀(jì)監(jiān)督。對政府機(jī)關(guān)及其工作人員違規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)，幕后指使甚至直接參與抵制征收；征收部門或工作人員違反征收政策，弄虛作假，謀取私利等行為，監(jiān)察部門要及時介入，嚴(yán)肅查處。對強(qiáng)買強(qiáng)賣房屋，惡勢力介入征收甚至暴力抗法、擾亂征收正常秩序等行為，公安機(jī)關(guān)要提前介入，依法查處。

（五）加強(qiáng)安全監(jiān)督。區(qū)征收辦要全面落實(shí)房屋征收安全措施，嚴(yán)格執(zhí)行精細(xì)化、規(guī)范化工作標(biāo)準(zhǔn)，確保房屋征收現(xiàn)場秩序規(guī)范、施工安全、環(huán)境文明。市征收辦要加強(qiáng)日常指導(dǎo)監(jiān)督，定期督察并通報結(jié)果。

（六）加強(qiáng)考核監(jiān)督。市征收辦要建立健全房屋征收規(guī)范化考核機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)區(qū)、縣（市）征收規(guī)范化指導(dǎo)監(jiān)督，定期考核并公布結(jié)果，全面營造依法有序規(guī)范的房屋征收秩序。

六、依法依實(shí)依責(zé)，妥善處理相關(guān)問題

第5篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

2011年1月21日，備受社會矚目的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》向社會公布并施行。條例涵蓋了拆遷補(bǔ)償、公共利益的界定、征收程序、強(qiáng)制搬遷等問題。

條例規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。”同時以列舉的方式對“公共利益的需要”進(jìn)行了詳細(xì)界定。

條例規(guī)定了政府具有公告、聽證的義務(wù)：“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！薄笆?、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。”

條例對補(bǔ)償問題進(jìn)行了規(guī)定：“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷?！薄叭魏螁挝缓蛡€人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。”

此外，條例還規(guī)定：“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”

山東：立法保障“公交優(yōu)先”

2010年11月，山東省人大常委會審議通過了《山東省道路運(yùn)輸條例》，條例將于2011年3月1日起施行。

在城市公共交通客運(yùn)方面，條例體現(xiàn)了“公交優(yōu)先”的原則，規(guī)定：“城市人民政府應(yīng)在財政政策、資金安排、城市規(guī)劃、用地保障、設(shè)施建設(shè)、交通管理等方面支持城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，確保城市公共交通在城市交通中的主導(dǎo)地位，鼓勵公眾選擇城市公共交通出行?！?/p>

同時規(guī)定：“新建、改建、擴(kuò)建居民小區(qū)、城市道路和大型公共活動場所等工程項目，應(yīng)當(dāng)將公共汽車停車場、中途?？空尽⑹啄┱镜瘸鞘泄步煌ㄔO(shè)施作為配套建設(shè)的內(nèi)容，合理規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置，實(shí)行同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步竣工、同步交付使用?！?/p>

條例還規(guī)定：“城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)運(yùn)營成本等因素確定城市公共交通票價；票價低于正常運(yùn)營成本的，城市人民政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼?！?/p>

在出租汽車客運(yùn)管理方面，條例規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市或者縣人民政府確定新增出租汽車運(yùn)力，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取有關(guān)方面的意見。對新增出租汽車運(yùn)力指標(biāo)的投放，應(yīng)當(dāng)采取公開招標(biāo)的方式依法進(jìn)行?！?/p>

在機(jī)動車駕駛員培訓(xùn)管理方面，條例規(guī)定：“機(jī)動車駕駛員培訓(xùn)單位不得采取異地培訓(xùn)、惡意壓價、欺騙學(xué)員等不正當(dāng)手段開展培訓(xùn)活動，不得允許非本單位的教練車輛以其名義進(jìn)行機(jī)動車駕駛員培訓(xùn)活動?！?/p>

湖南：立法讓募捐箱透明

2010年11月，湖南省人大常委會審議通過了《湖南省募捐條例》，條例將于2011年5月1日起施行。目前，國家尚未制定關(guān)于募捐活動的專門法律、行政法規(guī)，該條例是國內(nèi)對募捐活動進(jìn)行規(guī)范的第一部地方性法規(guī)。

條例設(shè)計了四次強(qiáng)制公開制度，意圖“把募捐放到玻璃箱里操作”。

一是募捐人信息公開。條例規(guī)定：募捐人必須每年在其網(wǎng)站和政府民政部門網(wǎng)站公布募捐人的基本情況、募捐財產(chǎn)管理和使用情況、年度工作報告、財務(wù)會計報告和審計報告等相關(guān)內(nèi)容，明確政府主管部門監(jiān)管職責(zé)，保障社會公眾和捐贈人、受益人的知情權(quán)。

二是募捐方案公開。條例規(guī)定：募捐人在開展募捐前，應(yīng)當(dāng)制定包括募捐目的、時間、地域、方式、財產(chǎn)使用計劃以及工作成本列支計劃等內(nèi)容的募捐方案，并報當(dāng)?shù)孛裾块T備案。

第6篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

關(guān)鍵詞：房屋征收 補(bǔ)償 公平公正

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與《城市房屋拆遷管理條例》的主要差異，就在于征收條例規(guī)定的征收主體只能是市、縣級人民政府，而且只能為公益事業(yè)而進(jìn)行房屋征收，這與拆遷主體多以開發(fā)商為主，且征收目的多為商業(yè)開發(fā)成鮮明對比。鑒于拆遷條例在施行過程中因野蠻拆遷等問題廣為詬病，如何確保征收工作公開、公平、公正，確保公益事業(yè)建設(shè)順利進(jìn)行，就成了各地政府的首要考慮。結(jié)合征收工作的實(shí)踐，本文旨在從征收主體、被征收房屋價格評估及法院司法審查等方面，對目前征收工作中的一些問題作以簡要分析。

一、關(guān)于開發(fā)區(qū)管委會能否作為征收主體的問題

征收條例規(guī)定：市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。因為開發(fā)區(qū)從嚴(yán)格的法律意義上說不是一個行政區(qū)域，開發(fā)區(qū)管委會也就不算是一級政府。因此，學(xué)術(shù)界多認(rèn)為，開發(fā)區(qū)管委不能作為征收主體，即便是國家級開發(fā)區(qū)也一樣。據(jù)統(tǒng)計，僅2013年，國務(wù)院就批準(zhǔn)升級或新設(shè)了29家國家級的開發(fā)區(qū)，至2013年，全國國家級開發(fā)區(qū)的數(shù)量已上升為200家，其中，東部地區(qū)96家，中部地區(qū)58家，西部地區(qū)46家。各地開發(fā)區(qū)，特別是國家級開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛，對各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。因為開發(fā)區(qū)一般建于城郊結(jié)合部，交通、水電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，通過房屋征收而進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)不可避免。

因為普遍理解為開發(fā)區(qū)管委不能做征收主體，各開發(fā)區(qū)在房屋征收時基本上采取兩條變通途徑：一，由開發(fā)區(qū)所處行政區(qū)域的縣級政府做為征收主體，二，對于跨兩個以上行政區(qū)域的開發(fā)區(qū)，則由開發(fā)區(qū)所處區(qū)域的市級政府做征收主體。這兩個變通最大的問題就是，法律上的征收主體實(shí)際上并不參與征收與補(bǔ)償，而真正從事征收與補(bǔ)償工作的開發(fā)區(qū)卻又只能以受縣或市級政府委托的名義，名實(shí)不符。為保障被征收人的合法權(quán)益，征收條例設(shè)置了眾多程序以保障征收工作的公開、公平和公正。這使得實(shí)際從事房屋征收工作的部門不得不在各個程序上與法律上的征收主體和征收部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，以使后者出具相關(guān)的法律手續(xù)。這無疑給征收工作人為設(shè)置了障礙，不但降低了征收工作效率，而且徒增被征收者的懷疑，格外激化矛盾，造成征收工作的被動。因此，筆者認(rèn)為，房屋征收主體，應(yīng)從廣義理解市、縣級政府的含義，將國家級開發(fā)區(qū)管委會納入征收主體范疇。

二、關(guān)于房屋征收中的評估問題

眾所周知，土地在房屋的價值中占有較大比重。據(jù)筆者了解，在房屋征收中，土地使用權(quán)性質(zhì)為出讓的非住宅房屋，其土地使用權(quán)在評估中一般會得到考慮。但在在舊城區(qū)城中村改造中，被征收房屋實(shí)為民房，土地使用權(quán)原系宅基地，“農(nóng)改非”、“村改居”后土地使用權(quán)多被視為劃撥，因而房屋建筑占地范圍外的土地，也就是通常所說的院子，在房屋價格評估中往往被忽略，理由是劃撥土地國家隨時有權(quán)收回。通常的做法是，評估機(jī)構(gòu)對征收范圍內(nèi)的房屋價格進(jìn)行基礎(chǔ)性評估，即，評估出征收范圍內(nèi)房屋的一般市場單價，至于各被征收房屋的實(shí)際評估價格，則套用簡單的乘法公式，即該單價和被征收房屋建筑面積的乘積。因此，在城中村改造中，經(jīng)常是評估的市場單價一經(jīng)公布，戶戶都能清楚自己房屋的價值，根本不需要送達(dá)評估的分戶報告。

在城中村中，被征收房屋最大差異在于房屋的占地面積不同、新舊不同，而這兩個因素，對被征收房屋的市場價值有較大影響，特別是房屋的占地面積。此前的拆遷條例及拆遷的評估規(guī)定中，對被拆遷房屋的占地情況在評估時應(yīng)否考慮，沒有做具體規(guī)定，由此引發(fā)很多案件。住建部《國有土地上房屋征收評估辦法》明確規(guī)定：被征收房屋價值評估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素。所以筆者認(rèn)為，為確保舊城區(qū)城中村改造中房屋征收補(bǔ)償?shù)墓脚c公正，城中村房屋的占地面積及新舊程度應(yīng)當(dāng)作為評估考慮的重要因素，房屋的分戶評估報告應(yīng)當(dāng)顯示出房屋的實(shí)際價值，并送達(dá)被征收人。

三、關(guān)于房屋征收中的司法審查問題

根據(jù)《征收條例》的規(guī)定，被征收人對征收決定不服、對征收補(bǔ)償決定不服，都可以向法院。征收決定與征收補(bǔ)償決定的不同在于，征收決定是政府因公益事業(yè)建設(shè)而做出的房屋征收決定，征收補(bǔ)償決定是房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，由政府按照征收補(bǔ)償方案對該被征收人作出的補(bǔ)償決定。

第7篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

眾所周知，我國的土地分為城市國有土地和農(nóng)村集體土地，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已于年初出臺，對遏制違法拆遷、野蠻拆遷起到了重要作用，但是，農(nóng)村集體土地的征收和補(bǔ)償，仍沿用土地管理法的相關(guān)規(guī)定，不僅不夠細(xì)化，而且難以適應(yīng)近年來出現(xiàn)的新情況、新問題，所以，農(nóng)村集體土地征收需要一部專門法規(guī)予以規(guī)范。

實(shí)際上，近年來引起社會強(qiáng)烈關(guān)注的惡性拆遷事件，更多的發(fā)生在農(nóng)村集體土地(包括農(nóng)民的宅基地)上。比如在唐福珍事件和江西宜黃拆遷事件中，被拆遷者舍命保護(hù)的是自家建造的小樓，而拆遷者想征占的則是樓下的宅基地。毫無疑問，如果不對征占農(nóng)民土地的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束，這類影響很壞的強(qiáng)拆仍會繼續(xù)上演。

除了致人死傷，農(nóng)村土地征收問題還表現(xiàn)為違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行“撤村并居”“兩分兩換”，不少農(nóng)民“被上樓”“被進(jìn)城”――這似乎是當(dāng)下一大趨勢：城市里能拆的地方已經(jīng)拆得差不多，一些地方轉(zhuǎn)而將推土機(jī)開進(jìn)農(nóng)村，征收、拆遷攻防“主戰(zhàn)場”向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)地和農(nóng)房成為被強(qiáng)征、強(qiáng)拆的主角。

應(yīng)該看到，相比城市居民，農(nóng)民的話語權(quán)更微弱，沒有多少博弈能力，面對強(qiáng)征強(qiáng)拆，他們要么忍氣吞聲，要么以命相拼；城市居民的房屋被拆遷，涉及的還只是補(bǔ)償、安置是否合理的問題，而農(nóng)民的土地被征用。則可能危及他們的“生命線”以及子孫后代的活路。

第8篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；補(bǔ)償

我國始于20世紀(jì)90年代的大規(guī)模城市擴(kuò)張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環(huán)境，加快了舊城改造的步伐，也保證了城市建設(shè)的順利進(jìn)行。但在拆遷問題中，同時暴露出一些深層次矛盾。近年來，我國房屋拆遷已演化成為最易激發(fā)矛盾、引起沖突的領(lǐng)域之一。本應(yīng)彰顯政府關(guān)愛的“民心工程”，在某些地方卻變成了以贏利為目的、動輒不由分說予以強(qiáng)制執(zhí)行的“擾民工程”，這種現(xiàn)象不容忽視。十多年來，我國國家和地方先后制定了許多關(guān)于拆遷補(bǔ)償和安置的法規(guī)和規(guī)章，但并沒有從根本上解決房屋拆遷中的補(bǔ)償糾紛，不能完全保護(hù)被拆遷人的利益。本文旨在通過分析拆遷補(bǔ)償?shù)牟缓侠硪蛩?，對城市房屋拆遷的補(bǔ)償事宜提出建議。

一、城市房屋拆遷概述

（一）城市房屋拆遷的普遍性

我國始于20世紀(jì)90年代的大規(guī)模城市擴(kuò)張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，近年來，為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展的需要，各地加大了房屋拆遷管理工作的力度。根據(jù)相關(guān)資料顯示，“九五”期間，全國城鎮(zhèn)累計拆除房屋約3.3億平方米，比“八五”期間增長了近一倍。北京市“九五”期間拆除房屋總量415萬平方米，拆遷戶近14萬戶，被拆遷人數(shù)近50萬人。上海市1991年8月至2000年共拆除居住房屋2830萬平方米，拆遷65萬戶居民住房，拆除了6907家單位的房屋。明珠地鐵二期工程，一個項目就拆遷居民7000多戶，拆遷面積21萬平方米，拆除單位190個，面積15萬平方米，拆遷資金29個億，占項目總投資的22％。

大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環(huán)境，加快了舊城改造的步伐，也保證了城市建設(shè)的順利進(jìn)行。但在拆遷問題中，同時暴露出一些深層次矛盾。近年來，我國房屋拆遷已演化成為最易激發(fā)矛盾、引起沖突的領(lǐng)域之一。本應(yīng)彰顯政府關(guān)愛、較易贏得群眾擁戴的“民心工程”，近年來在某些地方卻變成了以贏利為目的、動輒不由分說予以強(qiáng)制執(zhí)行的“擾民工程”，這種現(xiàn)象不容忽視。

（二）．城市房屋拆遷糾紛的復(fù)雜性

根據(jù)建設(shè)部的相關(guān)統(tǒng)計，2002年1—8月份共受理群眾來信4820件次，其中涉及拆遷問題的占28%；群眾上訪1720批次，其中反映拆遷問題的占70%，在集體上訪的123批次中拆遷問題占83.7%；國家局近年來接到的關(guān)于拆遷問題的信件也逐年遞增，截至2003年8月底，當(dāng)年該局收到拆遷投訴信件11641封，比2002年同期上升50%；上訪人數(shù)5360人次，同比增長47%。一件件因拆遷而起的風(fēng)波更讓人怵目驚心。震驚國務(wù)院的湖南省嘉禾“縣委、縣政府濫用行政權(quán)力強(qiáng)制推進(jìn)房屋拆遷”事件暴露了少數(shù)的地方政府嚴(yán)重，縱容或者放任違法違規(guī)拆遷的惡劣做法；另外，暴力抗遷、自殺抗遷的事例亦頻繁出現(xiàn)：2000年9月12日，安徽省池州市青陽縣下崗工人朱正亮不滿縣政府的舊城改造拆遷安置，在天安門金水橋上自焚；2003年8月22日，南京市鄧府巷39歲的翁彪因為不滿當(dāng)?shù)夭疬w辦強(qiáng)行拆遷，在南京市玄武區(qū)鄧府巷拆遷指揮部點(diǎn)燃汽油自焚身亡；2003年10月1日，北京市人葉國強(qiáng)因為不滿房屋拆遷跳入天安門金水河。毋庸置疑，房屋拆遷糾紛已成為值得高度關(guān)注、亟待妥善解決的重大和復(fù)雜問題。

房屋和土地是城鄉(xiāng)居民的生存之本，土地的地上附著物凝結(jié)了被拆遷的原住戶、用戶的資金與勞動力，并且可能是被拆遷人賴以生存和生產(chǎn)的基本物質(zhì)條件，這類糾紛一旦無法妥善處理就易激化國家與民事行為個體之間的矛盾，公權(quán)力與私權(quán)利的交鋒往往會產(chǎn)生兩敗俱傷的結(jié)局，進(jìn)而影響到社會的穩(wěn)定和發(fā)展的大局，問題更為復(fù)雜。

（三）．當(dāng)前我國城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)牧⒎捌浔锥?/p>

1991年6月1日國務(wù)院了我國第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理條例》（國務(wù)院令第78號，以下簡稱舊《條例》）。舊《條例》的對拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前城市房屋拆遷工作的需要，主要是對被拆遷房屋所有人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。舊《條例》規(guī)定，對房屋所有人實(shí)行作價補(bǔ)償?shù)?，作價補(bǔ)償?shù)慕痤~按照所拆除房屋建筑面積的重置價格結(jié)合成新結(jié)算。而對房屋的使用人則實(shí)行現(xiàn)房安置。兩相比教，房屋所有人得到的補(bǔ)償可能遠(yuǎn)低于房屋使用人，導(dǎo)致房屋所有人對拆遷的積極性不高，甚至產(chǎn)生抵觸情緒；同時，舊《條例》對拆遷單位的資金運(yùn)用缺乏有效的監(jiān)管，出現(xiàn)由于拆遷單位取得拆遷許可證后抽逃資金，導(dǎo)致安置房不能及時建設(shè)、補(bǔ)償資金不能及時到位的情況。

針對這些弊端，2001年11月1日《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱新《條例》）開始實(shí)施。到目前為止，取得了明顯成效，但仍存在拆遷評估隨意性大的問題。拆遷評估是否準(zhǔn)確，決定了拆遷補(bǔ)償是否公平、公正，被拆遷人的合法權(quán)益能否得到有效保證。一些評估機(jī)構(gòu)違法操作，按照委托人的要求或與拆遷人串通，做不實(shí)評估；甚至有些城市拆遷評估為獨(dú)家經(jīng)營，缺乏監(jiān)督，評估實(shí)際難以達(dá)到市場價格的標(biāo)準(zhǔn)，損害了被拆遷人的合法權(quán)益，而被拆遷人對評估結(jié)果有異議時難以得到合理解決。

（四）.國外立法情況

國外立法無“拆遷”的說法，但是按照國外的立法及釋義，其“有償征收”（指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為），究其實(shí)質(zhì)，應(yīng)該就是我國所說“拆遷”。美國的有償征收制度是這樣設(shè)計的：

美國聯(lián)邦憲法對政府實(shí)施強(qiáng)制征稅來保護(hù)公民的財產(chǎn)。在《權(quán)利和自由法案》（即美國憲法前十條修正案）中，第五修正案規(guī)定：無論何人，“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)。不給予公平補(bǔ)償，私有財產(chǎn)不得充作公用”。規(guī)定在保護(hù)公民私人財產(chǎn)的同時默示了聯(lián)邦政府享有行使有償征收的權(quán)利，條件是正當(dāng)程序、公共使用和公平補(bǔ)償。其中公平補(bǔ)償常以“對公眾和私有財產(chǎn)所有人同樣公平”為標(biāo)準(zhǔn)，雙方是否能夠真正簽訂合理的征收補(bǔ)償合同，關(guān)鍵在于被征收人是否得到了合理的補(bǔ)償。具體包括：第一，合理的主體。即不僅財產(chǎn)的所有人有權(quán)得到補(bǔ)償，財產(chǎn)的相關(guān)使用收益人如房屋的承租人也有權(quán)得到補(bǔ)償。第二，合理的客體。即獲得補(bǔ)償?shù)膶ο蟛粌H包括房屋本身，還應(yīng)當(dāng)包括其附屬物以及與該地產(chǎn)商譽(yù)相關(guān)的無形資產(chǎn)。第三，合理的估價。即對被征收物補(bǔ)償?shù)膬r金應(yīng)以“公平的市場價值”為依據(jù)。而目前對公平的市場價值最普遍的評估方式是各自單獨(dú)聘請資產(chǎn)評估師作出評估報告（雖然資產(chǎn)評估師的報告并非絕對完美和科學(xué)）；如果雙方各自獨(dú)立的評估報告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。在美國的司法實(shí)踐中，法院通常會認(rèn)定高出政府補(bǔ)償價格的評估報告。

德國現(xiàn)行公益征收制度的基本原則主要規(guī)定于德國基本法（憲法）第14條中。依據(jù)基本法的思想，一個合憲的公益征收行為，必須予以公正的補(bǔ)償。同時，為了確保公民的財產(chǎn)權(quán)在征收時獲得補(bǔ)償，規(guī)定對財產(chǎn)進(jìn)行征收必須依據(jù)法律，而且立法必須同時規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)摹邦~度”和“種類”有效，這種“無補(bǔ)償即無征收”的規(guī)定，促使財產(chǎn)權(quán)保護(hù)、征收和補(bǔ)償在法律上融為一體。

二、城市房屋拆遷的補(bǔ)償

（一）補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

在我國，城市拆遷補(bǔ)償，是指在城市建設(shè)和開發(fā)過程中，由于拆除房屋而給予房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償，是典型的行政補(bǔ)償。

（二）補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)

世界大多數(shù)國家對拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)是在土地征收制度中加以規(guī)定的。前文概括介紹了美國征收制度中的“合理補(bǔ)償”原則，美國的合理補(bǔ)償所要依據(jù)的公平市場價格，既包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值，也包括財產(chǎn)未來贏利的折扣價值。英國則主要按征收土地之前的市場價格計算，如果被征土地因變?yōu)楣灿玫卦斐傻貎r上漲，原則上不考慮上漲部分的補(bǔ)償。

法國實(shí)行“公平補(bǔ)償”原則，在占用被征收財產(chǎn)前，事先支付補(bǔ)償，公平補(bǔ)償被征收人的損失。

德國實(shí)行“公正補(bǔ)償”，在征收時的補(bǔ)償協(xié)議價格計算標(biāo)準(zhǔn)，以官方公布征收決定時的被征土地交易價格為準(zhǔn)。

根據(jù)憲法，日本實(shí)行“正當(dāng)補(bǔ)償”，其補(bǔ)償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等。此外，日本還專門規(guī)定了要“按正常市場交易價計價”的原則?？梢娺@里所說的正當(dāng)補(bǔ)償實(shí)際上是一種比較全面的補(bǔ)償。

由此看來，各國憲法確定的征用補(bǔ)償程度雖不完全相同，但它們多少都受到傳統(tǒng)憲法理論的影響，有的要求“充分”補(bǔ)償，有的規(guī)定“公平”或“公正”補(bǔ)償，有的要求“適當(dāng)”或“合理”補(bǔ)償?！昂侠硌a(bǔ)償”、“正當(dāng)補(bǔ)償”和“公平補(bǔ)償”，一般說來，是指補(bǔ)償價值與被征用財產(chǎn)價值大體相當(dāng)。但“合理”、“正當(dāng)”和“公平”都是空泛的表達(dá)方法，從現(xiàn)實(shí)情況來看，認(rèn)定何為“適當(dāng)”與“合理”的權(quán)力顯然握于政府之手，被征用財產(chǎn)的人無權(quán)要求?！斑m當(dāng)補(bǔ)償”和“相當(dāng)補(bǔ)償”則是一種較低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，即只要給予補(bǔ)償即可。從“充分補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”再到“適當(dāng)補(bǔ)償”，從本質(zhì)上都是不完全補(bǔ)償。

相比較而言，我國的《憲法》僅言明了“給予補(bǔ)償”，《〈物權(quán)法〉草案建議稿》也只是規(guī)定了“公平補(bǔ)償”，除此之外再無更高層次的補(bǔ)償。如前所述，“公平”是空泛的說法，對國家“公平”和對個人“公平”的標(biāo)準(zhǔn)肯定不同，而且公平補(bǔ)償?shù)牟僮鳈?quán)掌握在政府手中，被拆遷人的利益無法得到正當(dāng)?shù)纳鞆?。所以至少我國立法?yīng)規(guī)定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為“充分補(bǔ)償”，才可能保護(hù)被拆遷人權(quán)益。

當(dāng)前許多國家補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是按照被拆除房屋的當(dāng)期房地產(chǎn)市場價格為依據(jù)的。我國新《條例》第24條規(guī)定，貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。這在我國是一個進(jìn)步，它打破了以往以房屋重置價作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的舊模式，在綜合考慮房屋位置、用途、建筑面積等諸多影響房價的因素之后按市場評估價來確定補(bǔ)償價格，這相對來說是比較客觀公正的，在一定程度上保障了被拆遷免受或少受欺詐。

（三）補(bǔ)償?shù)姆沙绦?/p>

對于整個房屋拆遷過程，被拆遷人最關(guān)心的實(shí)際問題是自己能夠獲得多少補(bǔ)償，如果補(bǔ)償能夠讓被拆遷人滿意，就不會存在拆遷難和強(qiáng)制拆遷引發(fā)的諸多問題。

根據(jù)新《條例》第23條的規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換……被拆遷人可以選擇拆遷補(bǔ)償方式”。依照法律和法規(guī)的規(guī)定，在我國，拆遷的補(bǔ)償方式有貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式，而除了法規(guī)有明文規(guī)定的情況需要指定的補(bǔ)償方式外，當(dāng)事人可以自由選擇貨幣補(bǔ)償或者是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。雖然實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換看似對被拆遷人有利，但往往由于被調(diào)換房屋不能達(dá)到被拆遷人要求或者遲遲不能交房而導(dǎo)致被拆遷人處于無家可歸的狀況，對拆遷人并不能進(jìn)行有效補(bǔ)償；根據(jù)當(dāng)前國際通行標(biāo)準(zhǔn)和我國的實(shí)際情況，貨幣補(bǔ)償即金錢補(bǔ)償是最實(shí)用最靈活最便捷的補(bǔ)償方法，雖然有時實(shí)物補(bǔ)償給人一種真實(shí)感，“有房在手，萬事不愁”，但從某種意義上講，在實(shí)際中，“金錢賠償雖非理想但相當(dāng)實(shí)用”，被拆遷人可以即刻領(lǐng)取補(bǔ)償金再尋找住房，盡可以選擇符合自己意愿的房屋。所以，我們選擇房屋拆遷的金錢補(bǔ)償作為對拆遷人的補(bǔ)償方式，在此重點(diǎn)闡述金錢補(bǔ)償?shù)姆沙绦颉?/p>

根據(jù)新《條例》的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)某绦蚍秩齻€階段：公告、雙方協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議、發(fā)放補(bǔ)償款。公告階段要求政府決定拆遷時在公告中明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，即按照房地產(chǎn)市場評估價格確定，這也是被拆人的知情權(quán)；在雙方協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的階段，被拆遷人可以充分行使自己的權(quán)利發(fā)表意見，也可以自己聘請資產(chǎn)評估師對被拆遷的房屋進(jìn)行價格評估，雙方確定具體的補(bǔ)償價格，如果不滿意政府的補(bǔ)償價，可以依法提訟；在發(fā)放補(bǔ)償款階段，拆遷人應(yīng)當(dāng)盡快將補(bǔ)償款發(fā)放給被拆遷人，使被拆遷人因拆遷受到的損失降至最低。

在政府的拆遷補(bǔ)償中，各個階段都應(yīng)該嚴(yán)格依照法律程序來進(jìn)行，這樣才能保證被拆遷人得到合理補(bǔ)償，防止行政部門，法律程序一方面是對行政部門行使職權(quán)的監(jiān)督，另一方面可以保證拆遷工作的效率。拆遷工作涉及千家萬戶，關(guān)系到權(quán)利人的切身利益，所以必須以嚴(yán)格的行政程序規(guī)范拆遷補(bǔ)償，這樣才能有效解決拆遷矛盾，同時防止因拆遷引起的被拆遷人以過激方式對抗拆遷的事件。

（四）當(dāng)前拆遷補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)及處理辦法

我國新《條例》第4條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置；被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人?！痹摋l的規(guī)定，實(shí)際涉及兩個問題：一是是否給予補(bǔ)償；二是給予何人補(bǔ)償。對于是否補(bǔ)償?shù)膯栴}，答案顯然是肯定的。但關(guān)于補(bǔ)償與安置的對象，我認(rèn)為是補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)。

根據(jù)新《條例》第4條的規(guī)定，補(bǔ)償與安置的對象是“被拆遷人”，而根據(jù)該條第三款的規(guī)定，被拆遷人的范圍限于“被拆遷房屋的所有人”。所有人也就是所有權(quán)人。也就是說，拆遷人僅對被拆遷房屋的所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償和安置。事實(shí)上，隨著社會的發(fā)展，當(dāng)前房屋所有權(quán)人與其所有物之間的關(guān)系日漸復(fù)雜，所有權(quán)人有時只是所有物的法律上的歸屬主體，對于所有物的占有、使用甚至收益權(quán)越來越普遍地由所有權(quán)人以外的其他人享有，存在于所有物尤其是房屋之上的其他權(quán)利日漸增多，主要包括債權(quán)如承租人的權(quán)利、用益物權(quán)如承包經(jīng)營權(quán)和典權(quán)、擔(dān)保物權(quán)如抵押權(quán)。在被拆遷的房屋上存在所有權(quán)人以外的其他民事主體的民事權(quán)利的情況下，僅僅保護(hù)所有權(quán)人的利益，就顯得不盡合理，也應(yīng)當(dāng)同時規(guī)定對因房屋拆遷而受到損失的其他與該房屋有直接關(guān)系的權(quán)利人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。

常見的對非所有人被拆遷人的拆遷是租賃財產(chǎn)的拆遷。如果財產(chǎn)所有人將財產(chǎn)出租給承租人，此時發(fā)生征收，那么承租人的財產(chǎn)權(quán)將受到影響。我國新《條例》第13條第2款規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。”第27條規(guī)定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補(bǔ)償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同?！备鶕?jù)這些規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)生活中遇到此問題，目前一般作如下處理：出租房屋被拆遷，若建設(shè)單位安置的新房，產(chǎn)權(quán)仍歸原房主，原房屋已存在的租賃關(guān)系依然有效，可按租賃合同繼續(xù)執(zhí)行，出租人不得以拆遷為借口，終止租賃合同，收回房屋，意即“拆遷不破租賃”，但因所補(bǔ)償安置的房屋與被拆遷房屋原狀有所不同，租賃雙方也可根據(jù)實(shí)際情況，對租金作相應(yīng)的調(diào)整。已租賃的非居住房屋被拆遷時，建設(shè)單位可根據(jù)使用人的實(shí)際情況和要求，安置新房或作價補(bǔ)償。如果采取安置新房的形式，原租賃關(guān)系可繼續(xù)保持；如果安置后的房屋，不適合承租人原用途，房屋租賃雙方可以解除合同，承租人的用房由建設(shè)單位另行安置，如果采取作價補(bǔ)償?shù)男问?，房屋租賃關(guān)系自然解除，承租人的用房由建設(shè)單位安置。

房屋抵押是指房屋所有人以房屋作為抵押物，向債權(quán)人擔(dān)保債務(wù)履行的一種方式。抵押房屋的所有人為抵押人，債權(quán)人為抵押權(quán)人。新《條例》第30條規(guī)定：“拆遷設(shè)有抵押權(quán)的房屋，依照國家有關(guān)擔(dān)保的法律執(zhí)行?！蔽覈稉?dān)保法》對于怎樣在拆遷過程中保護(hù)抵押權(quán)人利益未作規(guī)定，僅能參照抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)理論；建設(shè)部《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》第38條規(guī)定：“因國家建設(shè)需要，將已設(shè)定抵押權(quán)的房地產(chǎn)列入拆遷范圍的，抵押人應(yīng)當(dāng)及時書面通知抵押權(quán)人；抵押雙方可以重新設(shè)定抵押房地產(chǎn)，也可以依法清理債權(quán)債務(wù)，解除抵押合同?！币罁?jù)相關(guān)法規(guī)和有關(guān)擔(dān)保的理論，抵押房屋拆遷補(bǔ)償目前一般作如下處理：補(bǔ)償形式可以實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，也可以作價補(bǔ)償。對拆除設(shè)有抵押權(quán)的房屋實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，由抵押權(quán)人和抵押人重新簽訂抵押協(xié)議。抵押權(quán)人和抵押人在房屋拆遷主管部門公布的規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不成抵押協(xié)議的，可以由拆遷人提出補(bǔ)償安置方案，報拆遷主管部門批準(zhǔn)，并對設(shè)有抵押權(quán)的房屋做好勘察記錄，辦理證據(jù)保全后，實(shí)施拆遷；設(shè)有抵押權(quán)的房屋實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換時，抵押人應(yīng)當(dāng)以償還的房屋作為抵押標(biāo)的物，并與抵押權(quán)人重新簽訂抵押協(xié)議。為了維護(hù)抵押權(quán)人的合法權(quán)益，產(chǎn)權(quán)調(diào)換后原抵押關(guān)系應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持，抵押人不能以此為借口擅自解除原抵押關(guān)系。在拆遷的期限內(nèi)，抵押人如選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償形式，應(yīng)當(dāng)與抵押人就調(diào)換后的房屋作為抵押標(biāo)的物達(dá)成原則上的一致，拆遷人對此給予補(bǔ)償。拆除設(shè)有抵押權(quán)的房屋實(shí)行作價補(bǔ)償?shù)?，由抵押?quán)人和抵押人重新設(shè)立抵押權(quán)或者由抵押人清償債務(wù)后，方可給予補(bǔ)償。如抵押人選擇作價補(bǔ)償形式的，應(yīng)當(dāng)先由抵押人償還抵押權(quán)人的借款，然后再領(lǐng)取補(bǔ)償金。由于拆遷，被拆遷人可以解除原抵押關(guān)系，但不能因此侵犯抵押權(quán)人的合法權(quán)益。如果被拆遷人無力先還清債務(wù)，拆遷人有權(quán)暫不支付補(bǔ)償金等，抵押人、抵押權(quán)人、拆遷人三方共同協(xié)商一致后，再向抵押人支付，以保證債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

而拆遷房屋上的其他權(quán)利人的補(bǔ)償，可以參照租賃房屋拆遷和抵押房屋拆遷補(bǔ)償?shù)淖龇?，對被拆遷所有權(quán)人和非所有權(quán)人作出補(bǔ)償。

綜合上述分析，我認(rèn)為目前我國現(xiàn)行法中對拆遷過程中補(bǔ)償問題的相關(guān)規(guī)定不甚詳盡，首先應(yīng)當(dāng)確立“充分補(bǔ)償”原則，借鑒相關(guān)國家和地區(qū)的做法，將補(bǔ)償?shù)捻椖吭敿?xì)做出規(guī)定，以便對政府的補(bǔ)償起到監(jiān)督和限制的作用，同時使被拆遷人對補(bǔ)償?shù)脑瓌t和項目有了充分了解，更有利于保護(hù)自身的權(quán)利；其次，應(yīng)當(dāng)從立法上明確對房屋使用人的保護(hù)，新《條例》第4條規(guī)定拆遷人僅對被拆遷房屋的所有人進(jìn)行補(bǔ)償和安置是不全面的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定，拆遷人對因房屋拆遷而受到損失的其他與該房屋有直接關(guān)系的權(quán)利人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，或者將“被拆遷人”界定為“所有人和其他與該房屋有直接關(guān)系的權(quán)利人”，在保護(hù)房屋所有人利益的同時同樣使利害關(guān)系人的利益得到全面保護(hù)，以體現(xiàn)立法的公平、公正。

參考文獻(xiàn)

著作類：

1．陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社2001年版。

第9篇：城市土地征收補(bǔ)償條例范文

近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，舊城改造步伐的加速，拆遷悲劇正在一幕幕上演。從近幾年的房屋拆遷案中可以發(fā)現(xiàn)，房屋拆遷的大范圍進(jìn)行給許多被征收人的利益遭到侵害，尤其是暴利拆遷，其對房屋所有者的權(quán)利侵犯尤為嚴(yán)重。當(dāng)然，我國城市房屋拆遷問題不是三言兩語就能概括的，問題的出現(xiàn)也不是一兩個簡單的原因就能解釋的，它涉及到物權(quán)法上的土地制度以及我國的特殊國情等等一系列復(fù)雜的因素。然而，筆者在此僅就行政法的視角，對行政權(quán)力的濫用這一原因進(jìn)行探討。

二、房屋拆遷中行政權(quán)力制約必要性分析

為了對城市房屋拆遷過程中的行政權(quán)力濫用進(jìn)行規(guī)制，就必須采取一定措施從根源上的行政權(quán)力進(jìn)行制約。那么，房屋拆遷中的行政權(quán)力制約意義何在？權(quán)力濫用的控制為何又是解決問題的關(guān)鍵呢？筆者認(rèn)為有必要闡述一下造成行政權(quán)力濫用的深層次原因以及行政權(quán)制約的必要性。

（一）地方拆遷財政對行政權(quán)濫用的影響

政府濫用權(quán)力進(jìn)行拆遷，說明背后隱藏著巨大的利益。近幾年來，地方政府由于種種原因，過分依賴土地財政，受巨大的利益驅(qū)使，借助手中相對多的權(quán)力，以公共利益之名，政府可以進(jìn)行大刀闊斧的拆遷，謀取大量的財富。將土地從居民那里拿來之后，地方政府要么親自拍賣，要么通過地方政府擁有的地產(chǎn)公司轉(zhuǎn)手土地，其中差價經(jīng)常以倍數(shù)計。面對如此巨大的利益，難怪地方政府出現(xiàn)罕見的拆遷沖動了。這幾年，土地收入已成為各級地方政府的第二財政。

（二）從經(jīng)濟(jì)學(xué)困境角度看權(quán)力制約的重要性

當(dāng)政府的權(quán)力運(yùn)作范圍遠(yuǎn)超其應(yīng)存在的范圍，就導(dǎo)致了權(quán)力濫用。權(quán)力生于權(quán)利，行政主體的權(quán)力來自對相對人權(quán)利的保護(hù)，當(dāng)權(quán)力的行使沒有了界限，那么這種保護(hù)會變相成為一種對抗與違背甚至傷害。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府是一個追求利益最大化的經(jīng)濟(jì)主體，我們很難改變政府追求利益的驅(qū)使，很難改變開發(fā)商與政府雙贏的共同利益情形，更難以設(shè)計出在當(dāng)前局面下政府與被拆遷人雙贏的方案，所以筆者認(rèn)為拆遷體制中遇到了經(jīng)濟(jì)學(xué)困境，且這一困境經(jīng)濟(jì)學(xué)一時無法解決的，立法對權(quán)力的制約才是解決問題的唯一出路。阿克頓說：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。因此，權(quán)力腐敗與矯治就成了一個古老而永恒的難題。城市拆遷案中，由于權(quán)力的運(yùn)作超出了必要的限度，侵犯了權(quán)利，因此，我們必須找到制約權(quán)力的良藥。

三、行政權(quán)力制約對拆遷體制的完善

如前所述，行政權(quán)力制約對我國房屋拆遷問題的改善具有重要作用。面對當(dāng)前的房屋拆遷現(xiàn)狀，我國急需對相關(guān)立法進(jìn)行修訂，對拆遷體制進(jìn)行完善，并且始終以行政權(quán)力制約為主線，深入貫徹到立法與實(shí)踐中，真正做到依法行政。

新頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》有兩方面的進(jìn)步：即理念與技術(shù)。新條例在理念與技術(shù)上都始終貫穿著制約行政權(quán)的核心。首先是“拆遷”一次改為“搬遷”，這是對公民私有財產(chǎn)的一種尊重，更是從立法術(shù)語上否定原本的野蠻的、政府說了算的公權(quán)力獨(dú)當(dāng)一面的“拆遷”；其次，新條例在具體規(guī)定上也充分落實(shí)了對行政權(quán)力的制約以及對被征收人地位的尊重。新條例的修改是一針見血的，它直擊問題的要害，防止行政權(quán)濫用的發(fā)生。結(jié)合新條例的修改，筆者將在下文對制約行政權(quán)力的幾個重要方面進(jìn)行闡述與總結(jié)。

（一）政府角色糾偏：前提

1.公共利益拆遷的獨(dú)立

政府代表國家作為房屋征收主體的正當(dāng)性基礎(chǔ)是征收目的的公共利益性。然而，近幾年來，打著舊城改造的旗號，政府與開發(fā)商，政府干涉非公共利益拆遷的情況頻繁出現(xiàn)。為公共利益而進(jìn)行的房屋拆遷形成的法律關(guān)系與商業(yè)目的的拆遷有很大的不同。然而何謂“公共利益”？這是擺在立法者以及法官面前的難題。公共利益的判斷牽涉到被征收人的根本利益，同時涉及政府是否有權(quán)參與該征收。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，我們很難給公共利益下一個準(zhǔn)確定義。

此次新修改《條例》第八條采用列舉式方式對公共利益征收的情形作出了規(guī)定。筆者認(rèn)為，其中第（三）項所列公共事業(yè)太寬泛，容易被有關(guān)部門鉆空子；第（五）項的舊城改造條款沒有解決當(dāng)下拆遷中的問題，很多開發(fā)商聯(lián)合政府就是以舊城改造的名義進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，然而舊城改造是否屬于公共利益，拆遷決定是否可由政府自己說了算都是還很有爭議的問題，這一條款明顯太寬泛；第（六）款是個兜底條款，無疑又是個漏洞，“其他”二字幾乎把前五項所列的意義都抹去了。

2．行政權(quán)與司法權(quán)平衡

《條例》第二十八條：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！迸c原條例對比不難發(fā)現(xiàn)，行政強(qiáng)制拆遷被取消了。這是此次修訂做出的又一大舉措。《條例》將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給了法院，作為拆遷過程的中立者，法院作為強(qiáng)拆主體，審查行政主體的申請，是較為合理的。這是很明顯的對政府行政權(quán)的制約。政府在房屋征收過程中，既是做出征收決定的一方，又是與被征收人做出補(bǔ)償協(xié)議的一方，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使會導(dǎo)致政府的權(quán)力濫用，無視被征收方的權(quán)益。筆者認(rèn)為，把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給法院，是將權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與法院之間的合理分配，使行政權(quán)與司法權(quán)相對平衡，也是對行政主體的一種監(jiān)督與制約。從此，政府不再是強(qiáng)制拆遷的主角，這種角色糾偏能從一定程度上減少悲劇的發(fā)生。

（二）監(jiān)督機(jī)制完善：關(guān)鍵

監(jiān)督機(jī)制的建立是有效制約行政權(quán)力、防止行敗的手段。權(quán)力沒有限制，很容易被濫用。作為行政權(quán)制約的理性選擇，行政監(jiān)督的作用體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，減少行政權(quán)制約過程中的協(xié)調(diào)成本和信息搜尋成本；第二，防止、減少和化解行政權(quán)制約過程中的沖突；第三，鼓勵行政官員為公共利益積極、能動地運(yùn)用行政權(quán)，使行政權(quán)更好地造福社會。

1．司法監(jiān)督

由于司法機(jī)關(guān)具有被動性，它對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是通過利害關(guān)系人的維權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的。加強(qiáng)對行政權(quán)的司法監(jiān)督就是賦予行政相對人維護(hù)自身利益的訴訟權(quán)利。新《條例》首次規(guī)定被征收人對行政主體做出的征收決定不服，可以向法院。這樣一來，亦可彌補(bǔ)立法對公共利益拆遷定義的不足，被征收人有權(quán)質(zhì)疑政府的征收決定，同時法院經(jīng)過嚴(yán)格審查作出裁判?！稐l例》首次突破了以往只有補(bǔ)償、安置可以提訟的限制，從源頭上遏止了權(quán)力的濫用。政府與被征收人在征收過程中因公共利益問題引起的爭議不在少數(shù)，然而以往都是政府“又當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”，政府自己裁決其與被征收人的爭議，這是極其不合理的。

2．信息公開與公眾參與

民主的權(quán)力源自權(quán)利對其的制約。在城市房屋征收過程中，充分聽取民眾意見與建議是遵守憲法規(guī)定的公民參與權(quán)的必然要求，充分尊重被征收人的看法、保護(hù)被征收人利益是合法征收、文明征收的條件。將公眾參與引入征收，將有利于制約政府公權(quán)力的肆意擴(kuò)張，維護(hù)被征收人合法權(quán)益，保障征收的順利進(jìn)行。在如今這個文明的法治社會，民眾（尤其是權(quán)利人）的心聲與訴求需要被傾聽，權(quán)力行使者要接受大眾的監(jiān)督與質(zhì)疑，這樣，征收等公共事業(yè)建設(shè)才會更加透明。信息公開是公眾參與的前提條件，政府及負(fù)責(zé)征收的各級部門應(yīng)及時、如實(shí)地將有關(guān)決定過程與結(jié)果予以公告，并告知民眾提出異議主張權(quán)利的渠道與方式。具體說來，征收過程中，有以下方面需要公眾的參與：

（1）征收決定。針對舊房改造，改造之后更大的受益者是被改造的舊房的戶主，因此，接不接受征收，有無必要征收，應(yīng)該由被征收人自己決定，至少要充分聽取他們的意見。新《條例》在這一點(diǎn)上做出了努力，然而在最終定稿上還是取消了。筆者認(rèn)為，還是應(yīng)該以一定的方式通過立法加以規(guī)定。若是以較直接的方式規(guī)定，則可以一定比例的被征收人同意為征收決定的前置條件；若采用間接的方式，則有關(guān)部門應(yīng)該組織被征收人參加聽證會，科學(xué)論證是否征收?？傊?，在舊城改造方面，立法上不能空白，否則行政權(quán)力的濫用難以根除。

（2）補(bǔ)償方案。新條例中關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定被認(rèn)為是一大進(jìn)步。補(bǔ)償方案在征求意見階段就要公布，有利于政務(wù)公開透明化，有助于被征收人提前在心中掂量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時可以促進(jìn)補(bǔ)償協(xié)議的達(dá)成。我國現(xiàn)今很多拆遷案中的“釘子戶”大多因為補(bǔ)償問題與政府達(dá)不成一致或拒絕履行補(bǔ)償協(xié)議而產(chǎn)生，給拆遷工作帶來很大阻礙。公開補(bǔ)償方案、組織聽證、鼓勵公眾參與能從很大程度上防止矛盾的產(chǎn)生，有利于合理、公正、公平地補(bǔ)償被征收人。

（三）拆遷程序規(guī)范：保障